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　　4月7日清晨，巴中市巴州區水寧寺鎮枇杷村，村民杜桂英習慣性地將房前屋後清掃一遍，“雖然比不上以前的房子大，但勝在乾淨，而且水電氣都有。”

　　500平方米的老木房，變成了160平方米的新樓房，是因為去年村上開展的用地增減掛鉤項目。包括杜桂英在內，曾分散在山坡上的鄰居們，紛紛集中在新建小區內。“比以前的房子小了點。”這是杜桂英唯一不習慣的地方，“但我曉得，那340平方米建設用地指標已賣到了成都高新區，村上説要把錢拿來搞産業。”

　　指標換資金，這是一種什麼樣的新方式？破冰之舉背後有著哪些艱難？

　　□本報記者 吳璟 龐峰偉

　　雙方的博弈

　　一方期待能有用地指標“讓10個京東方項目落地”，一方希望能獲更多資金投入到貧困村

　　3月1日，成都高新國際廣場，巴中市與高新區就300公頃增減掛鉤節余指標流轉使用協議進行再次談判。談判桌上，僵持、對峙，甚至夾雜著一些情緒。

　　買方，是成都高新區管委會；賣方，是巴中市政府。交易對象——300公頃用地增減掛鉤節余指標。“一個堅持每畝29萬元成交，一個非要30萬元，談不攏。”儘管雙方都在避免不歡而散，但1萬元價差，看來成了難以逾越的障礙。

　　成都高新區當然想要這些用地指標。近幾年，隨著世界和國內知名企業接連入駐，該區域發展勢頭強勁，卻面臨建設用地緊缺和耕地保護的雙重壓力。新增建設用地指標對高新區而言是“急需品”。舉例來説，位於成都高新西區的京東方第6代LTPS/AMOLED生産線項目，佔地面積30多公頃，項目總投資465億元。若有300公頃指標，可以再讓10個京東方項目落地。

　　反觀巴中，該市經濟總量小，脫貧攻堅的任務十分艱巨。同時，巴中生態優勢明顯，耕地資源豐富，閒置、粗放利用的農村宅基地較多。

　　但這1萬元，巴中不願意讓步。算總賬，300公頃地可以多賣4500萬元，如果全部投入到巴中市的某個貧困村，就相當於可以修建300套左右新居，或者是100公里左右的硬化村道。

　　“我們真的太想促成這筆交易了。”巴中市國土資源局局長何小兵説，為把指標變資金，他記不清到底跑了多少趟成都，洽談了多少次。談判膠著，最後雙方各退一步，“最終商定以每畝29.5萬元成交。”何小兵介紹，300公頃用地增減掛鉤節余指標，流轉指標費用逾13億元，巴中就此成為全省第一個開展增減掛鉤節余指標省域流轉改革的市（州），也是全國第一個在省域範圍內流轉使用存量增減掛鉤指標的地區。

　　政策的博弈

　　一方面需要用政策來控制“建設用地饑渴症”，一方面四川有特殊的情況

　　但是這個“第一”，拿得並不輕鬆。

　　有人點讚，“破冰之舉，開了先河。”長期關注增減掛鉤試點工作的中科院成都山地災害與環境研究所研究員趙宏達説，將指標流轉換資金，財政緊張的巴中，多了“開源”渠道，更多資金能投入到基礎設施建設和産業發展，助推脫貧攻堅。

　　也有人笑何小兵，把局長當成了“指標串串”。“説完全沒有壓力是不可能的。”但在何小兵看來，有突破，有質疑，才可能有改變。

　　2005年10月，四川作為全國第一批試點單位，開始啟動增減掛鉤項目試點。政策一開始，就限定了增減掛鉤節余指標只能在縣域範圍內使用。對此，省社科院副院長郭曉鳴解讀，地方發展投資衝動本身就強烈，控制“建設用地饑渴症”，是國家試圖把握政策的度。

　　第一次為四川“開口子”，是2008年。當年，為支援四川災後恢復重建，國土部門出臺政策，我省部分重災縣，將災後恢復重建增減掛鉤節余指標在市域範圍內流轉使用，以籌集重建資金。“從縣域到市域，看起來只差一個字，帶來的影響卻是巨大的。”省國土資源廳規劃處相關負責人回憶。以成都為例，通過在市域範圍內設置災後重建掛鉤試點項目區，縣（市、區）級政府間有償使用建設用地指標，為災區恢復重建籌集了大量急需的資金。

　　2013年“4·20”蘆山強烈地震之後，所有受災區縣，都可以“在市域範圍內安排使用”節余增減掛鉤指標。

　　更大的轉變出現在2014年9月，國土資源部為支援巴中脫貧攻堅，專門為其定身打造“可在省內跨縣、市開展增減掛鉤”等6條支援政策。同年10月，國土資源部首次提出加大對扶貧開發和生態搬遷的支援力度，我省秦巴山區、烏蒙山區共計28縣（區），在優先保障本縣域範圍內農民安置和生産發展用地的前提下，可將部分節余指標在省域範圍內掛鉤使用。

　　“從縣域到市域，進而擴大到省域，幾乎用了10年時間。可以看出，國家對這項政策的謹慎態度。”郭曉鳴坦言，從“縣”到“省”的轉變，是一項重大創新和突破，讓資源跨區域流動，為全省城鎮化、工業化提供土地要素保障，也讓偏遠山區分享到城鎮化成果，為其提供資金保障。“之所以用了10年，是因為這中間確實有風險，包括平衡城市長期發展需求、保障土地所有者權益等，不能簡單地放開。”

　　“但四川的改革進程有其特殊的背景，尤其是此次巴中成功實現省域範圍交易，與脫貧攻堅這一任務息息相關。”郭曉鳴説。

　　市場的博弈

　　賣方在全省範圍內有43個，而買方目前看來僅有一個

　　誰也沒有料到，4月初，來自成都高新區的一通電話，把巴中上下的喜悅，澆熄了一半。對方表示，未來如果繼續購買指標，可能不只是雙方洽談了。“應該是有其他的競爭對手了。”何小兵很快意識到。

　　這是個讓他有些無奈的“買方市場”。

　　在國務院發佈的《關於打贏脫貧攻堅戰的決定》中提出，“在連片特困地區和國家扶貧開發工作重點縣開展易地扶貧搬遷，允許將城鄉建設用地增減掛鉤指標在省域範圍內使用”。我省增減掛鉤節余指標可在省域範圍內掛鉤使用的縣（市、區），從28個，擴展到43個。而買家，目前只有成都。

　　面對競爭對手，巴中優勢並不明顯。

　　競爭的首要條件是價格。巴中的報價要高於省內不少地方。“蒼溪縣就曾報出每畝25萬元的交易價格，比巴中低4.5萬元。”何小兵介紹，報價高是因為成本，經過初步測算，“巴中的指標産生成本就達到了每畝25萬元，主要分為拆舊獎新和被拆宅基地復墾兩方面。偏遠山區的農民住宅，一是面積較大，拆舊獎新成本高，二是復墾成耕地，要比平原和淺丘地區花費更多。”

　　為防止過度市場化而壓低指標使用價格，巴中採取了由市政府授權市國土資源局，以成本價統一收購各縣（區）指標後再流轉的模式。如果賣出價格不高於此，建設各類基礎設施和公共服務設施及一些項目中投資者的投資收益，將無法得到保障。

　　另一個競爭條件是耕地品質等別的差異。成都平原土壤肥沃，耕地品質高。巴中則處山區，復墾的耕地品質在短時間內難以提高等別，並且基本上是旱地，在省域內使用，想達到“佔優補優”的要求，必須得投入更大成本。

　　還有人提出，為充分體現市場競爭，建議在全省建統一的交易平臺。省國土資源廳相關負責人對此表示：“在現階段，更多的還是運用市場力量，建立統一交易平臺控制太嚴，目前最適宜的還是由各地相互協商談判合作，國土部門可以牽線搭橋。”

　　未來的博弈

　　一方面指標在全國範圍內流轉不是沒有可行性，一方面更加考驗政府的管控能力

　　江蘇省宿遷市國土資源局的到來，讓巴中有了新的想法。

　　4月6日，宿遷市國土資源局的工作人員來到巴中，交流經驗的同時，也提出了“是否可以把巴中的指標流轉到宿遷”的猜想。

　　何小兵很心動。他為記者算了一筆賬，目前巴中699個貧困村的農村宅基地存量約10699公頃，有相當部分長期閒置、低效利用。如果將45%的面積參與增減掛鉤，可以拆舊4814公頃，節約3016公頃土地，“按每畝29.5萬元交易指標，可為巴中籌集133億元資金。”“能在短時期內為貧困落後地區帶來大量資金，助推這些地方的發展和脫貧攻堅。”在趙宏達看來，全國範圍內流轉並不是沒有可能，但他同時指出，我國各地區情況千差萬別，在具體的落地、實施及細則上，需要加強研究。

　　郭曉鳴也表示理解，“地方政府都有這種衝動，巴中的指標賣到江蘇，當然很值錢。擴大範圍以後，可以貨比三家，提高交易效益。”

　　可是，這在省國土資源廳廳長楊冬生看來，猜想只能是一個理想。“從目前來看，國家對土地政策很謹慎，如果擴大到全國市場，容易出現交易的虛擬化。而且現在基礎不夠，也沒有那麼大的規模去全國交易。”

　　説到底，考驗的是政府對這一改革舉措的管控能力。

　　楊冬生介紹，目前我省對增減掛鉤項目實施精細管理。項目實施中必須安置好項目區農民群眾，拆舊區復墾驗收後，城鎮建新區才使用節余的建設用地指標；項目區立項前不得實施拆遷和建設，項目實施過程中農民意願發生變化的不得強迫參與等。

　　另一個關注點還在於，交易收益如何分配才能保障農民的權益。

　　何小兵告訴記者，由於我省在項目管理上採用先建農民集中安置區、再拆舊復墾，驗收合格後方可以使用節余掛鉤指標的方式，因此增減掛鉤省內流轉的收益將首先用於支付指標産生成本，扣除流轉成本後的凈收益將及時全部返還農村，主要用於當地的拆舊復墾、補償安置、基礎和公益設施建設等。

　　“如何將更多資金投入到發展特色産業上？如何以增減掛鉤項目為契機帶動農民增收？”郭曉鳴認為，如果這些問題都有了答案，那才是改革向更大範圍推廣的時機。