楊東霞朱家賢賀燕

　　國外農村金融立法的特點

　　儘管各國的農村金融制度都是根據其自身的國情尤其是農業發展情況、金融業的市場化狀況等而在具體規定上有所差異，但因為農村金融本身的特性使然，國外發達國家的農村金融立法體現以下幾個特點：

　　（一）法治性，以法律來規範和保障農村金融。通過考察美國、英國、法國、日本的農村金融制度，無一例外的以立法形式對農村金融進行規範。如美國自政府開始介入農村金融之時，作為其政府行為的合法性依據，于1916年制定了《聯邦農場貸款法》。英國農村金融立法始於19世紀末至20世紀初，國家頒布《土地改良法》和《小農地法》。早在19世紀，法國就頒布了《土地銀行法》，以通過建立農村金融法制來促進農業和農村的發展。日本在1900年就出臺了《農業協同組合法》。

　　（二）區別性，建設綜合的農村金融結構。縱觀各主要國家的農村金融制度，可能在模式上有所區別，如美國是集中大農業的模式，日本是農協模式，法國重視政策主導，但農村金融結構都綜合採用政策性金融和合作金融、商業金融。如即使是商業金融最為發達，重視自由化的美國，在經濟危機後也非常重視構建政策性金融和合作金融；日本和法國也都構建系統的政策性和合作金融制度。1.區別性首先體現為分別立法。如美國有《聯邦農場信貸法》和《聯邦信用合作社法》，分別根據兩個法案建立了政策性銀行體系和信用合作社體系。英國也有專門的信用合作社法案。日本則針對農協出臺了大量的配套法規。農業保險方面，考察的各個國家也有專門的立法，區別於一般的商業保險予以規定。2.區別性還體現在根據農村需求採取不同的金融策略。此外，在市場準入和金融監管、信用體系等方面，各國對於政策金融、合作金融和商業金融都會有所區別。

　　（三）政策性，明確政府的引導和財政扶持。農村金融的高風險、低收益，以及農村信用形式與商業活動相比也存在差異，使得商業金融一般不願意介入或者僅按照效益優先選擇性地提供金融産品。農村金融市場供給不足，農村的金融需求得不到滿足。要促進農村金融繁榮、實現農村發展，政府就需要進行干預。在調控的手段上，多采取政策引導和財政扶持的方式。如各國都通過政策性銀行的方式提供低息貸款，彌補金融市場空白，對於合作金融都有財政和稅收的鼓勵政策。如美國為鼓勵合作社銀行的發展，在聯邦信用法案中明確規定其為非盈利性的合作互助組織，免征聯邦所得稅，且對其社員的受益也免征個人所得稅。英國對信用社的利息收入免稅。日本對農協有大量的財政資金支援。農業保險方面同樣體現了較強的政府引導和扶持特點。

　　（四）合作性，鼓勵共同參與和發展。農村金融法律制度的合作性根源於農村合作金融的內生性和有效性。首先合作制能克服資訊不對稱所帶來的監管成本以及信用風險。其次，合作制更符合農村社會的形態。合作金融組織與其成員之間既是借貸關係又是風險共擔、利益共用的合作關係。基於此，體現在農村金融法制化的國際實踐中，各國都把合作製作為農村金融法律制度的基礎，在制度設計上注重導引合作機制，激勵並促進農村合作金融的有效發展。

　　（五）有限性和有效性，合理處理政府與市場的關係。如美國的政策性農村金融建立前期都是政府出資，發展起來之後，政府資金退出，在農業保險方面，在經過政府的引導政策，商業保險機構能夠提供農業保險産品後，政府隨之退出。

　　對我國農村金融立法的啟示

　　（一）明確政府支援的方式與途徑

　　政府的支援是各國建立農村金融制度的普遍做法。一是直接出資支援，如美國聯邦土地銀行主要由政府出資發起成立，日本農林漁業所需的長期資金主要來源於日本政府的有償撥付。二是在財政稅收等方面給予優惠措施，如美國對信用社不徵收營業稅和所得稅；三是政府提供擔保幫助籌集資金；四是實行有差別的存款準備金制度，日本農村金融機構上交的存款準備金比例均低於城市商業銀行上交的比例，美國的信用社可免交存款準備金。五是實行利息補貼、損失補償。美國和日本對農業貸款普遍實行貼息制度。

　　（二）堅持農村政策性金融、農村合作金融和農村商業性金融等多元主體共同發展

　　發達國家的經驗表明，農村合作性金融和商業性金融的發展需要政策性金融的長期引導、扶持和配合。以法律的形式穩定規範農村政策性金融機構的性質、地位、功能、經營目標、業務範圍等，明確界定其與政府、財政、中央銀行、銀行業監管機構與外部主體的關係，以正常穩定地發揮農村政策性金融誘導培育功能。要立足於法制建設與政策設計的有效配合，充分發揮政策性金融的窗口效應和引導作用，鼓勵民間資本進入農村金融市場，逐步培育新型農村金融機構等新興市場力量的成長，進而推動農村金融發展環境的根本改變。

　　與此同時，農村合作性金融的發展，必須依法強化法人治理結構和轉換內部經營機制，使農村合作金融成為名副其實的合作金融組織，真正體現為社區服務、為社員服務的宗旨。

　　（三）合理設計農村金融組織法律制度合理的金融組織法律制度不僅是防範金融組織風險、提高金融服務效率的基礎和前提，也是促進農村經濟健康、快速發展的重要保證。通過域外考察和理論分析，可以發現發達國家農地金融、合作金融與政策性金融的立法嫁接機制，運用“三位一體化”的分析框架，將有助於整合我國農村信用合作社、資金互助社和農業發展銀行等現有資源，優化我國農地金融組織體系的構建和風險分擔機制的設計。

　　（四）建立農村金融市場準入制度，規範農村金融市場的經營行為

　　我國新型農村金融機構的設立原則是核準主義，抑制了農村金融新政“寬準入”制度效應的發揮。我國可以借鑒國外經驗，並結合實際，對不同的農村金融機構實行不同的設立原則。現行農村金融機構市場準入制度對非銀行資本入股商業性金融機構存在一些歧視性限制，産生一些消極效果。消除對非銀行資本的歧視，應當建立與隨之而來的風險相對應的化解機制，即建立主體資格限制機制、差異化的最低資本額制度、關聯貸款控制機制、商業銀行向農村金融機構的融資機制、創新監管機制以及農村金融機構富餘資金流出限制機制等。

　　（五）保障農村金融市場的監管

　　在農村金融監管制度的設計上要按照因地制宜、區別對待的原則，建立一套符合農村經濟運作規律，增加有效金融供給，促進農村經濟市場發展的監管制度。改變現行“大一統”金融監管模式，變自上而下、標準統一的監管模式為分類指導、差別監管的模式。

　　（六）農業保險法律制度

　　國內外農業保險的實踐證明，作為農業持續穩定和健康發展的保障，農業保險是準公共物品，對相關法律法規具有很強的依賴性，法律法規的制訂與完善是農業保險發展的前提和保障。應明確農業保險的保障性及其在國家農業保護制度中的主體地位，明確規定農業保險的目標、保障範圍、保障水準、保險機構和運作方式；明確政府的職能作用，農民的參與方式等，為農業保險的發展提供法律依據和制度保障。

　　（本文係全國人大農業與農村委員會承擔的農業部軟科學專題“農村金融立法研究”階段性研究成果）