鐘鈺秦富

　　糧食安全始終是關乎國民經濟發展和國家自立的全局性重大戰略問題，2015年我國糧食産量取得“十二連增”，對保障國民經濟平穩運作、有效抑制通貨膨脹和維護社會穩定具有十分重要的意義。但隨即而來的是糧食收儲矛盾，特別是糧食主産區面臨倉容缺口巨大的問題，以及國內外糧價倒挂進一步增強了糧食收儲壓力。為全面落實糧食安全戰略，需以全球化視野用好、用足、用準貿易政策，發揮杠桿化效能，科學研判糧食供需及進口形勢。當前，調控好糧食進口規模、品種和節奏，減少新的庫存減輕庫存壓力，正是供給側改革的重要內容。

　　一、日韓糧食進口政策

　　日本、南韓是典型的糧食進口國，其政策根本目標在於保障本國糧食供應，在國內資源有限條件下，部分糧食供給主要依賴進口，採取“有保有放”，確保本國大米自給，並通過各種手段限制進口數量。日本除通過關稅配額、國營貿易等進口管理手段，保持大米高自給率外，很多農産品等幾乎完全來自進口，但選擇了“先飼料、油籽，後小麥、大米”的順序，即首先放開玉米、大豆和油籽等進口。南韓也是確保大米基本自給，南韓《農業、農村發展基本計劃》顯示，政府對糧食自給率、主食自給率、大米自給率設定了目標值，其中對大米自給率的目標值設定，由原來的90%提高到2015年的98%，2020年爭取達到98%。

　　日韓是典型的糧食進口國，依據國情糧情保重點，確保國內糧食供給穩定，尤其是主糧絕對自給，是糧食宏觀調控的核心。通過鉅額國內支援和高關稅手段確保本國大米自給，其他品種則依賴進口，這是基於日南韓情的現實選擇。從我國的國情和糧情來看，所有農産品實現自給既不現實也不符合經濟原則。這需要國家從戰略上確定必須自給的糧食品種，合理配置國內的生産資源。大米和小麥是我國的主糧，這樣的糧食産品若過多依賴進口，一旦形成慣性則糧食安全保障必定受制於人，且加重世界糧荒問題。

　　二、把握我國糧食進口戰略的政策安排

　　堅持立足國內、實現基本自給的政策方針和拓展統籌兩種資源兩個市場的戰略視野，要以有效利用全球糧食資源為主要手段，增強我國在國際糧食市場的話語權和掌握力，不斷提升進口收益。

　　（一）狠抓一條主線

　　堅持一條主線，就是要統籌考慮國內糧食生産與國際市場利用這條工作主線。2004年以來，我國糧食連年豐收，但也出現了資源過度消耗、環境污染加劇等問題，糧食生産在各種生産要素繃緊條件下“高位爬坡”，以拼資源、耗投入為主的增産路徑已難以為繼。“十三五”期間要著力轉變糧食安全實現方式，把産能建設作為根本。要著力利用“兩種資源、兩個市場”，逐步提高我國對糧食貿易的掌控能力、國際糧食市場影響能力、國際糧食資源利用能力。從全球耕地資源來看，大洋洲、美洲、歐洲的每人平均佔有耕地水準分別為19.4畝、6畝和5.6畝，有大量耕地可用來生産糧食出口。我國若能獲得上述糧食生産潛力的10%到20%，便足以有效保障國內糧食安全。

　　（二）把握兩個維度

　　1.著力處理好“進多少、怎樣進、何時進”

　　利用國際市場資源需要嚴格防範好各種國際風險，借力不依賴。一是在數量上堅持穀物基本自給、口糧絕對安全與利用進口調劑餘缺相結合，稻穀、小麥基本上達到完全自給，少量進口主要用於品種調換；利用國營貿易管控玉米進口規模，防止庫存進一步加劇。二是在方式上堅持貿易手段和“走出去”戰略相配套，要積極推進農業“走出去”戰略，通過開發國際資源形成境外糧食權益産量和産能儲備，增強全球糧食調配能力。三是在時點上要把握好進口的時機、節奏和力度，實施適時出手的“錯峰進口”，確保進口不影響國內相關産業後續發展，否則很容易造成調控政策陷入“顧此失彼”的尷尬境地。

　　2.加強區域性糧食戰略合作

　　通過區域性的國際間糧食合作可能是保障國內糧食安全另一種現實途徑，未來一個時期，我國應該著力提升自貿區框架下的糧食安全合作制度化建設與務實合作水準。對於正在談判的自貿區——中國巴基斯坦自貿協定第二階段談判和正在研究的自貿區——中國印度自貿區，可考慮把糧食（農業）安全合作作為其中的重要內容，與印度、巴基斯坦的糧食貿易、農業技術輸出和食品加工貿易等方面的發展潛力尤其巨大。在自貿區建立有效的農業技術培訓、農業種業輸出和糧食投資便利化機制，以應對全球糧食和農産品價格波動。

　　三、完善我國糧食進口戰略的政策建議

　　（一）加強糧食對外協作力度，抓緊完善糧食進口貿易調控政策

　　一是完善糧食進口配額管理和國營貿易制度，參照日本的大米配額招標經驗，試行糧食配額招標制度，對進口國別、品種、用途等嚴格要求和跟蹤。進一步細化農産品配額額度，在保持某産品既定配額量前提下，我們可適當增加高端進口産品（如香米）的配額量，縮減中低端産品（如秈米）的配額量。二是強化進口與儲備的銜接聯動，管制進口大米用途，確保嚴格封閉運作，避免衝擊國內市場。三是健全進口轉儲備調節機制，避免快進口和高庫存“雙碰頭”，把中儲糧總公司納入糧食進口國營貿易企業名單，對進口轉國家儲備的大宗農産品，免征進口環節增值稅，海關、質檢等部門提供通關便利，中央調節週轉儲備主要來源於進口補充。

　　（二）加快構建確保國內産業安全的進口防禦體系，強化對國際糧食市場的監測監管

　　一是強化糧食進口監管和進口報告制度，持續推進進境糧食指定口岸建設，建立進口糧食原産地標識制度，確保能追溯進口糧食的用途和流向，避免因進口渠道不穩不暢、進口入境量集中與收穫同期碰頭對撞以及來自外部的不公平和非常規衝擊的不利影響。二是抓緊構建有國際影響力的糧食監測預警與應急保障體系，以糧食資訊監測、分析預警、資訊發佈等內容為核心，加快建立全球資訊監測預警系統，打造匯集全球糧食動向的高效、權威、統一資訊監測平臺，形成官方權威的大糧食數據系統。

　　（三）深入參與多邊雙邊談判，維護糧食發展核心利益

　　一是強化貿易磋商談判和國際規則標準制定參與度，繼續堅定不移地推動WTO框架下的多邊貿易談判，積極參與有關農業國際投資規則磋商和制定，爭取有利於擴大投資的市場準入和互保條款。二是積極開展重要糧食大國自貿區談判，推動自貿區糧食戰略形成國家共識，圍繞産業發展需要，科學合理設定敏感糧食進口條件。我國要著力推動農業談判中糧食出口限制和禁止政策的透明化、確定性，聯合日本、南韓、巴西、西班牙和埃及等主要糧食進口國尋求在WTO框架下或自貿區範圍內完善糧食出口限制和禁止的約束機制。三是推進“10+1”、“10+3”糧食安全務實合作，通過東盟緊急大米儲備庫建設，引領整個東亞地區糧食安全合作進程，著重加強對該機制功能建設的引領和塑造。

　　（作者單位：中國農業科學院農業經濟與發展研究所）