中國目前正處於新城、新區高度發育和規模化城市更新起步的關鍵時期，促進城市空間與土地的協同發展，是當前城市各項規劃有效服務城市發展的內在需要。我國部分省份和城市圍繞城市規劃、土地規劃和社會發展規劃開展了“三規合一”的實踐工作經驗具有示範意義。落實新型城鎮化意見要求，在經濟新常態下提高城市開發效率與水準，加大智慧城市思維和方法對城市規劃建設管理和運營的創新力度，有助於協調我國土地産業協調存在的突出矛盾，依託“多規融合”，促進城市土地供應效益更好地服務於産業、生態和環境發展的需要。

　　一、引言

　　我國城市空間規劃體系的規劃種類較為豐富，對城市發展産生重大影響的規劃包括國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃和土地利用總體規劃等。由於不同規劃間行政主管單位的不同和資訊協調的不充分，導致規劃之間銜接性不強、有時存在矛盾衝突、投資項目管理混亂和審批週期長、行政資源集約程度不高，甚至導致項目建設成本增加等問題。三者之間存在內容重疊、協調不週、管理分割和指導混亂等矛盾。這既影響經濟社會健康發展，導致産業升級和用地供應矛盾突出；城市綜合承載力與城市宜居品質、城市可持續發展矛盾突出，大城市病有中等城市蔓延的風險；跨部門的行政審批制度、機制與流程，直接影響重大項目的論證和投産進度，不能滿足當前我國經濟運作和社會發展的市場需要。城市總體規劃、土地利用規劃與産業發展規劃的矛盾直接導致土地和産業等不能有效銜接。一些地方擅自或變相修改規劃，造成規劃用地指標提前超支、透支等問題突出。

　　二、我國開展“三規合一”的背景

　　在傳統的規劃模式中，城市(鎮)規劃與土地利用總體規劃都是獨立編制，各自確定內容， 缺乏協調， 建設用地規模、人口規模預測不統一，用地性質相互矛盾， 直接導致很多規劃編制以後由於不符合土地利用總體規劃劃而導致操作性和協調性矛盾突出。“三規合一”可有效提高城市空間與土地的使用效率，有助於把資源、環境和人口等因素考慮得到全面考慮。以廣州為例，2012年10月，廣州開始試點“三規合一”，“兩規（城規、土規）”一致建設用地1520.09平方公里，佔全市建設用地總規模的86%。而因為“兩規打架”導致無法使用或使用成本過高的地塊約29萬個，面積達到935.8平方公里。廣州通過“三規合一”盤活128.32平方公里土地資源。

　　與此同時，中國目前正處於新型城鎮化和新城、新區高度發育的起步時期，截止2014年5月，中國31個省份，新城、新區的總量超過900個，平均每個地級以上城市約要建3.5-4個新城，該數據要高於發展和改革委員會小城鎮研究中心2013年對12個省份的統計數據，新城開發的經驗和教訓表明，必須走産城融合的道路，才能夠實現新城活力的保持。産城融合關鍵是“三規合一”，實現産業規劃、空間規劃和技術規劃“三規”的統一。

　　三、“三規合一”研究的理論進展

　　“三規合一”，即指將經濟社會發展規劃、城市空間規劃與土地利用總體規劃編制和實施相融合。“三規”研究，最早始於1990年代對城市規劃和土地規劃的銜接性研究，主要集中在對路徑的探討上。在制度政策層面討論兩規存在的矛盾，包括法律地位、規劃目標、體系、範圍、技術路線和行政審批等；在技術操作層面主要研究了人口指標、用地要求、城鎮空間發展和規劃項目的方法。根據空間規劃的實際特徵，早先的兩規逐漸擴展到包括主體功能規劃、經濟社會規劃等。王凱在研究全國城鎮體系規劃時，指出國家空間規劃是實現國家利益的戰略規劃，經濟體制不是規劃的桎梏，國家空間規劃的構築要以城鎮發展為核心，建立"三規合一"的新規劃體制。2008年，深圳市提出通過三規合一來促進區域協調發展，並建議通過“三規合一”來理順空間規劃管理體制，制定國家規劃指引，將全國綜合性空間規劃轉化為公共政策，促進區域協調發展。提出選擇少數城市先行先試，為全國推廣積累經驗。王天偉等人從社會經濟發展考慮，以産業、人口、城市相協調為規劃目標，提出將國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃和土地利用總體規劃統籌考慮，並論述了E?霍華德田園城市理論和區位理論對於“三規合一”創新的支撐。由於三個規劃出自不同的部門，部門之間的利益分割和權利範圍是“三規合一”的最大障礙，因此，提出跨部門的規劃組織、建立統一協調法律體系、專業複合和選擇先行先試的建議。因此，在規劃理論界提出了以“三規合一”為主的“多規合一”的理論創新，其他規劃還包括交通、生態規劃等。

　　由於各類規劃主管部門工作側重點不同，規劃協調程度不夠，各種規劃在同一空間背景下的內容存在較大的差異性，或多或少存在規劃體系紊亂、規劃數量過多、規劃功能定位不清晰等問題，因此“三規合一”的實現需基於統一平臺（王瑜婷， 2013)，特別是對於近期建設規劃中的高效城市建設機制有良好的支撐作用（李慧蓮，2013)。廣州在建設用地挖潛和城市四線劃定上去得的經驗，使其認識到三規常規化開展的必要性，因此，提出將構建“1+3”（一個公共平臺，規劃、國土、發改三個業務子系統）的“三規合一”資訊聯動平臺，實現數據對接，資源共用。根據文獻調研並堅持規劃之間協調的原則，“三規合一”至少包括四個關鍵性步驟：（1）全面梳理規劃間的要素間的對應關係、確定銜接性的優先次序（2）根據各規劃的編制特點和指標依據，確定不同規劃間指標的協調轉換關係；（3）構建包含關鍵性規劃要素和指標的一體化技術平臺；（4）構建與一體化技術平臺相適應的行政創新體制和相應的行政審批業務平臺。

　　通過行政體制改革，我國實現“三規合一”的城市主要有上海（2008年）、深圳（2009年）、武漢（上世紀80年代起）、瀋陽（2001年）等。實現路徑上要以規劃編制主體的多元化統籌和建立聯席制為保障機制等。

　　四、國家和地方推進“三規合一”的政策與實踐進展

　　我國與規劃相關的法律，如《土地管理法（2004年）》和《城鄉規劃法（2008年）》均對“三規合一”提出了相關要求。在《城鄉規劃法》頒布以前，一些沿海省市針對工業化和城鎮化加速發展中的城鄉空間無序問題，將城市規劃向整個區域空間拓展，開展了覆蓋全縣(市)域的總體規劃。但是，規劃無論在技術層面、管理體制，還是在組織編制和規劃審批上，都面臨重重困難。以深圳為例，深圳是全國最早實行城鄉—體化統一管理的城市之一，早在1996年的城市總體規劃中，深圳就實現了全域覆蓋，在管理體制上也曾實行規劃與國土部門合一管理，但即便如此，對特區外農村集體用地的管理仍然遭遇很多阻力和困難。2008年實施的《城鄉規劃法》，但在總體規劃編制中如何銜接缺乏有效的方法路徑。

　　3.1 國家頂層設計政策的發展特徵

　　（一）”三規合一”醞釀與探索階段（2004-2013）

　　2004年，國家發改委在六個地市縣（江蘇省蘇州市、福建省安溪縣、廣西省欽州市、四川省宜賓市、浙江省寧波市和遼寧省莊河市）試點“三規合一”，但由於缺乏體制保障，受到地方政府、兩規劃主管部門等的影響，改革推進成效有限。此後，浙江、江蘇等省市在開發空間區劃中提出“三規合一”。2008年6月，國土資源部和城鄉建設部在浙江召開了“兩規協調”推廣會。目前，廣西、浙江、山東、廣東等已經開始“兩規協調”（土地利用規劃和城市建設規劃）的試驗。

　　（二）”三規合一”試點與提速階段（2014-）

　　中央城鎮化會議建立空間規劃體系、劃定城市開發邊界、劃定生態紅線等工作已納入中央重要的議事日程。2014年3月16日，中共中央、國務院印發了《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》，併發出通知，要求各地區各部門結合實際認真貫徹執行。該規劃第一篇第十七章第二節中明確提出要加強城市規劃與經濟社會發展、主體功能區建設、國土資源利用、生態環境保護、基礎設施建設等規劃的相互銜接，推動有條件地區的經濟社會發展總體規劃、城市規劃、土地利用規劃等“多規合一”。

　　2014年國土資源部將選擇部分市縣試點“三規合一”，依據第二次全國土地調查成果，合理調整土地利用總體規劃，在空間上做好與相關規劃的銜接。國家住房和城鄉建設部以公文形式正式提出在全國以編制城鄉總體規劃為基礎推進“三規合一”的試點工作，通知明確，試點單位由縣級住房城鄉建設主管部門申請、各省（區、市）住房城鄉建設主管部門推薦、住房城鄉建設部確定。每省最多推薦1個村莊、1個鎮、1個縣作為候選，住房城鄉建設部組織專家選擇符合條件的10個村莊、17個鎮、5個縣作為試點。

　　2014年4月，國務院批轉國家發展和改革委員會《關於2014年深化經濟體制改革重點任務的意見》，要求加強城鎮化管理創新和機制建設。指出要落實國家新型城鎮化規劃，推動經濟社會發展規劃、土地利用規劃、城鄉發展規劃、生態環境保護規劃等“多規合一”，開展市縣空間規劃改革試點，促進城鄉經濟社會一體化發展。

　　3.2 地方省市的實踐特徵

　　由於區(縣)是我國行政單元中功能完整且相對較小的地域，便於打破部門管理的弊端實行統籌規劃，因此，江蘇和浙江從區(縣)著手，在地方政府的主導下逐步探索，進行了“三規合一”的規劃和實施。高度發達的區域經濟産生了城鄉—體化發展的內在。江蘇、浙江等省市逐步找到了出路。

　　2006年，江蘇昆山提出“分片區發展、市域全覆蓋、大區域聯動”三個理念，統一規劃全市927平方公里，政府通過規劃及其實施配套政策這只“有形之手”，與市場配置資源這只“無形之手”相結合，掃除體制障礙。

　　2007年6月，國務院正式批准重慶市和成都市設立為全國統籌城鄉發展綜合配套改革實驗區。重慶市于2006年明確提出“區縣三規合一，市級三規協調”的規劃改革思路，並以此為目標開始進行規劃編制體系、體制和實施的改革探索：按一級政府一級事權的方式，建立“三層次、兩階段”的規劃編制體系：包括市域城鄉總體規劃、區縣城鄉總體規劃、鎮總體規劃三個層次，以及總體規劃和詳細規劃兩個階段，通過規劃編制和管理體系的完善，實現城鄉統籌規劃的目標。

　　2009年，廣州市開展啟動編制《廣州城市總體發展戰略規劃2010-2020年》開始，就將主體功能區規劃、城市總體規劃與土地利用總體規劃統籌考慮（劉陽 ，2014）。雲浮市作為廣東省的首個試點城市，在《雲浮市資源環境城鄉區域統籌發展戰略研究》和《雲浮市資源環境城鄉區域統籌發展規劃》中率先啟動了三規合一。同年，重慶開展"三規合一"為目標和以"四規疊合"為實施方案的規劃編制試點。

　　通過對全國地級以上城市2015年政府工作報告的統計分析，北京、河北（邢臺、保定、張家口、廊坊）、江蘇（鎮江主體功能區）、福建（三或多規合一，廈門）、山東（臨沂）、河南（開封、安陽、商丘）、廣東（廣州、雲浮深化、）雲南（昆明、大理）、和陜西（商洛），佔全國省級行政區和全國地級以上城市總數的11.8%和5.6%等。根據對各省市規劃工作的調研，“三規合一”在建設、發改和國土系統均有不同程度的推進，河北、吉林、黑龍江、山東和湖南等省均在2015年的全省城鄉規劃工作要點中提出將“三規合一”作為要點，而廣東的三市試點經驗也成為廣東其他城市、福建、陜西和江西等地市學習借鑒的重點。

　　五、國際經驗借鑒

　　國外土地利用規劃、城市規劃及其他專項規劃一般處於統一的國土規劃或者區域規劃層次的控制約束之下，多種規劃難以銜接、相互矛盾的情況較少，主要可供學習的經驗有：1）各個規劃理念統一，分工明確；2）有相對健全的法律體系和協調機制保障；3）與規劃相關的各個部門職權清晰，並且形成有效的溝通協調機制。德國和新加坡的空間規劃經驗具有典型代表。

　　5.1 新加坡

　　“花園城市”新加坡建國45年以來，在城市建設上取得了舉世矚目的成就，在多種規劃的協調上也有值得借鑒的經驗。從政府部門協調上來看，新加坡城市規劃行政主管部門規劃職權全面、清晰，負責城市規劃中的用地規劃、土地售賣、發展管制、市區設計及舊屋保留等事務，與土地管理局、建屋發展局等公共部門的職責分工明確， 沒有權力交疊現象，減少了規劃實施中諸多問題。另外，與其他部門有良好的溝通，能及時協調各部門的需求。國家發展部（Ministry of National Development）是新加坡的城市規劃行政主管部門，下設市區重建局（Urban Redevelopment Authority）全面負責發展規劃、就開發控制、舊區改造和歷史保護，同時也管理土地標售。內閣中除了國家發展部之外，交通部、貿易與工業部、環境發展部、律政部等部門及裕廊鎮管理局( 貿易和工業發展部下屬法定機構)和陸路交通管理局( 交通部下屬法定機構)等眾多的法定機構都與城市規劃密切相關。為了有效協調各部門及法定機關，使規劃順利進行，新加坡還設立了總體規劃委員會（Master Plan Committee），由市區重建局的最高行政主管兼任主席，成員則包括前述各個公共建設部門和法定機構的代表，每兩周開一次例會討論公共項目的建設，協調各個部門之間的需求。

　　從規劃體系上來看，新加坡採用概念規劃和總體規劃兩級，前者制定長期目標和策略等，為未來可長達半個世紀的時間內的各項發展和建設提供指導，相當於我國的空間發展戰略和總體規劃綱要，後者指導未來10-15年的發展，並設立地塊用途、容積率等指標，相當於我國的總體規劃和控制性詳細規劃。兩個層面的規劃在制定過程中，上述提到的多個公共部門和法定機構都會參與討論，確保各單位對各項用地規劃達成一致，避免矛盾衝突。

　　5.2 德國

　　19世紀以來德國城市化水準快速提升，在發展過程中也曾遇到城市規劃範圍與行政邊界不匹配、城鄉脫離、土地空間利用規劃不成體系等問題，為了應對這些矛盾，德國構建了一套完整的空間規劃體系，用空間規劃來整合社會經濟各部門的發展。

　　德國的空間規劃涉及社會經濟發展規劃，統一了城市規劃和國土規劃，在多個層次上由多個部門合作共同完成，從而解決了多種規劃之間的矛盾。具體來説，空間規劃由聯邦、州和地方三個層次構成。聯邦層面負責制定全國空間整體發展目標和戰略部署；州層面的空間規劃負責確定空間發展方向、原則和目標，協調各區域發展任務；地方層麵包括土地利用規劃Flchenutzungsplan（簡稱F-Plan）和具有法定約束力的建造規劃Bebauungsplan（簡稱B-Plan），強調土地使用各建設。

　　雖然空間規劃有不同層次和不同制定主體，但彼此有良好的銜接，上層規劃充分考慮下層規劃的實際情況和要求，下層規劃遵守上層規劃的原則和要求。同時，德國還建立了部長聯席會議機制，聯邦層面和各州層面的空間規劃負責人定期召開會議，商討空間規劃中的實際問題，並制定一系列法規和導則，為地區的空間規劃提供依據和制度保障；部長聯席會議下屬的專業委員會負責專業規劃的問題討論，這就保障了空間規劃在不同層次和不同專題上都能有效協調，並且有相應的法律制度支援。

　　六、推進“多規合一”的政策建議

　　6.1 實施職能部門間並聯工作機制推進試點示範

　　體制機制是國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃和土地利用總體規劃之間失衡和不協調的重要原因，地方上負責三個規劃的編制、審批和實施的各個部門之間目標不一直、權責不一致，同時各部門部分職能有交叉重疊，並且缺乏一個相互溝通和協調的長效機制，使得各項規劃在操作上難以對應、矛盾重重。

　　要解決這一問題，可以借鑒國外經驗，建立地方試點，多部門間形成並聯工作機制，在規劃編制過程中，多部門參與並探討公共發展建設，以便在規劃制定之初就能綜合考慮各部門的實際需求。另外，定期召開各部門例會，反饋規劃實施過程中的各種問題，此外還可以利用資訊平臺實現智慧管理，建立“三規”管理資訊互通機制，實現各部門資訊的即時共用，幫助各部門之間有效溝通協調。

　　6.2 以“三規合一”為基礎，推進多規融合協調

　　目前我國規劃多而無序，體系繁雜，各項專項規劃彼此孤立，對規範管理和實時操作都造成了一定困難，因此規劃之間的協調、銜接不應單純局限于發展規劃、城市規劃和土地規劃，而應該以“三規合一”為基礎，進一步促進産業、文化、教育、體育、衛生、綠化、交通、環衛、旅遊、水利、市政等多項專業規劃的相互協調，由政府牽頭組織，各部門共同承擔落實，形成“一個縣市一張藍圖”。

　　6.3 以簡化行政審批為契機，服務重大項目開發

　　目前發展規劃、土地規劃和城市規劃還分屬三套系統，並且審批程式繁瑣，時間較長，動輒數年才能配準通過。要實現“三規合一”，還需要在管理上實現創新，建立一個統一的審批流程和規劃用地管理的辦事規章，簡化行政審批事項，省略不必要的辦事環節，保證各個部門規劃編制、實施和管理過程中的有效銜接。與此同時，針對對地區發展有重要社會經濟意義的項目，在充分做好前期可行性論證的基礎上，規劃審批可以考慮開通綠色通道，以提高行政運作效率和公共服務水準。

　　6.4 以綜合承載力和發展目標引導産業土地配置

　　土地綜合和承載力是指在一定時期、一定空間區域和一定經濟、社會、資源、環境等條件下，土地資源能承載的人類各種活動和強度的限度，在土地綜合承載力範圍內進行土地配置是實現可持續發展的技術，也是進行規劃的前提，當前的城市規劃和土地規劃必須在土地配置上協調一致。同時，土地資源的優化配置能為産業發展提供物質空間，因此土地利用結構又必須附符合産業發展和結構優化的目標，在對土地供需狀況進行系統分析的基礎上，合理組織土地生産力分配和佈局，促進産業發展。

　　6.5 鼓勵推進試點示範交流，促進業務能力建設

　　目前，北京、廣東、重慶、四川、江蘇、福建、山東等多個省級行政單元都在不同程度上推進“三規合一”乃至“多規融合”工作，建立規劃試點，各地方在實驗探索過程中都積累一定的經驗教訓，應該鼓勵示範交流，促進經驗共建共用，積極探索“三規合一”有效的編制、實施、監督管理和再更新模式，促進業務能力提升。

　　（作者徐振強為中國城市科學研究會數字城市工程研究中心副主任、副研究員、博士）