在新型城鎮化中提高城鎮建設品質的背景要求下，結合中央城市工作會議精神，根據我國以棚戶區為主體的舊城改造和資源型城市可持續發展規劃要求，結合廣東省全域在“三舊”改造中取得的階段性進展，城市升級發展已經成為我國絕大多數城市的內在需要。城市更新在我國逐漸成為支援城市實現轉型升級的關鍵抓手之一。我國城市更新最開始是以舊城改造的形式于1980年代開始，在取得建設成績的同時，也對城市歷史文化保護造成了不同程度的影響。2010年前後，國內開始借鑒國外關於城市復興的新規劃建設理念，開始探索在中國施行城市更新的有效路徑。依據中國政府關於提高城鎮化品質的頂層設計政策、中央要求地方加強債務風險管控、全國住房城鄉建設工作會議對棚戶區改造等提出的明確要求和多個城市實施“三舊”改造等挖掘存量土地實現舊城升級發展的背景，初步分析了我國城市更新領域的最新進展與在規劃建設投融資方面存在的主要問題，通過總結國內政府部門、學術界和規劃建設界等就城市更新方面的代表性觀點，來把握我國城市更新的最新進展方向與判斷發展需求。

　　一、國內外學術界對於城市更新定義的討論

　　1980年初期，陳佔祥等人基於西方城市更新的歷史和經驗，把城市更新主要定義為城市“新陳代謝”的過程。當時的更新途徑包括推倒重來的重建、對歷史街區的保護和舊建築的修復等。1980年代，經濟體制改革由農村轉向城市，城市問題開始顯現，如歷史街區的特色與地方文化在城市改造中的快速消失。吳良鏞從城市保護與發展出發，于1990年代初提出了城市“有機更新”的概念，城市是一個有生命的機體，需要新陳代謝。但是，這種代謝應當像細胞更新一樣，是一種有機的更新，而不是生硬的替換[3]。針對城市歷史環境的更新，主要是基於城市物質環境，對城市經濟、社會和文化等方面的考慮有待進一步深化[4]。自2000年以來，學術界和規劃設計領域的專家開始從綜合性和整體性的角度來考慮城市規劃建設工作，豐富了“城市更新”的學術理論與工程實踐，如：“城市再生（Urban Regeneration）、“城市復興(Urban Renaissance)”和“城市更新（Urban Renewal）等關於城市更新的定義，國內外學者展開了討論，本研究從提升城鎮化品質和改善市民住區等方面歸納出了現階段具有中國特色的城市更新定義，從既有城區以人為本的城鎮化品質和城市文化合理利用出發，對既有城區的公共設施、既有建築、存量建設用地等按照提高城市發展品質、兼顧市民住區條件改善與城市文化協調發展的原則，進行科學、合理和有效的穩步更新過程。。

　　二、城市更新對於我國當前城市發展的意義

　　當前，我國國民經濟産業結構開始調整升級，我國正由工業化階段逐步邁入後工業化初期階段。在城市快速發展過程中，城市更新作為城市改造、再生和復興的重要手段，逐漸受到地方政府和專業技術人員的關注。城市更新的目的是對城市中某一衰落的區域進行拆遷、改造、投資和建設，以全新的城市功能替換功能性衰敗的物質空間，使之重新發展和繁榮。一般是針對解決城市中影響甚至阻礙城市發展的城市問題，這些城市問題的産生包括環境、經濟和社會方面的原因。

　　2011年我國的舊房拆遷量約為1.3億平方米，佔住宅存量的0.75%。到2013年，我國每年拆除的建築面積上升至4億m2約佔新建建築的1/5。城市更新已經成為我國大中城市房地産土地供應量的主要來源之一、老舊城區建設項目的工程重點和提升城鎮化品質的核心領域。以深圳為例，截至2013年12月，深圳全市在建的城市更新項目已達72個，用地5.45平方公里，建築面積約1923萬平方米。2013前三季度，城市更新供地56.5公頃，佔全市房地産土地供應的91%，城市更新批准預售量達到了184萬平方米，佔新建建築的37%。深圳最大的舊改項目華潤大涌總建築面積約有300萬平方米，該建築體量相當於一個北京中關村的東升科技園[14]或一個江蘇太倉新區的規模。第二屆中國(深圳)城市更新論壇上，專家指出，城市更新將長期成為深圳房地産土地、新房市場的主要供應渠道，同時也將成為深圳城市長足發展、産業升級的重要推動力。不僅是深圳，如上統計，對於城市規模已經較大的城市或用地指標緊缺的城市如廣州，城市更新佔比將超過40%。

　　國內房地産行業認為中國2014年一、二線樓市的下一站很可能將是舊城改造，即城市更新。阮儀三教授在2013年12月底在上海召開的“聚焦城鎮化——城市更新學術研討會”中明確提出將我國“舊城改造”改為“舊城更新”。在實踐層面，深圳提出通過立法將“城市改造”提升為“城市更新”。這不僅是名稱上的變化，也是要求我國在城市文化保護、舊城二次規劃建設和政策方面，通過城市更新，進入城市文明新的發展階段。

　　三、我國城市更新發展現狀與存在的主要問題

　　3.1 我國城市更新發展現狀

　　（一）我國城市更新主要對象和目標

　　“城市更新”，即針對城市發展過程中結構和功能衰退以及隨之帶來的城市環境、生態、形象以及綜合競爭力的下降，通過結構與功能調整、環境治理改善、設施建設、形象重塑等手段，使城市重新保持發展活力，實現持續健康發展，並提高綜合競爭力的過程。我國現階段城市更新類型主要是舊城、舊村、舊工業區和爛尾樓改造等。如全國範圍內針對居住的棚戶區改造，2008年至2012年，全國改造各類棚戶區1260萬戶，2013年至2017年改造各類棚戶區1000萬戶，如按照安置標準按戶均45平方米計算，將新建4.5億平方米，約佔全國新建建築面積的4.5%）；全國範圍內以資源型城市為主的工業遺産保護與改造；全國範圍內中小型城市的城市升級三年年計劃；部分城市提出的有機更新，以及廣東省全面實施的“三舊改造”等。原廣東省長黃華華在2010年全國兩會期間回答記者提問時兩次提到“珠三角無地可用”，在國土資源部的支援下，廣東省于2008年啟動了“三舊”改造。2012-2013年間西北、西南和長江中游等省份的多個城市提出並實施了“削山（峰）填谷”的造地運動，面積均在萬畝以上，目前最高為陜西某市新區達到78.5平方公里（計劃需要投資超過1000億元），該市2012年GDP和地方財政收入分別為1271.02和139.26億元，經初步估算，投資需要是當地GDP和地方財政收入的78.68%和7.18倍。

　　城市更新目前是老舊城區挖據建設用地潛力的主要規劃推動力量。以廣東省為例，累計到2011年，廣東已完成“三舊”改造項目2443個，完成改造面積14萬畝。改造項目平均容積率由0.66提高到1.5，建築面積由改造前的6139.5萬平方米增加到13981.4萬平方米（提高了1.3倍）；節約用地6.1萬畝（約46.67平方公里）。按此比例估算，廣東省370多萬畝“三舊”用地，改造後可節約土地超過100萬畝（756.1平方公里），相當於該省10年規劃新增建設用地規模的近40%。以深圳為例，該城市建設基本飽和，未利用土地僅為43.60平方公里，而“三舊”面積約為240平方公里，是未利用地的5.5倍。城市更新已作為核心內容列入深圳市第三次“土改”，被深圳市政府作為提升深圳經濟、破解深圳土地資源困局的重要抓手。

　　城市更新目前是提升老舊城區經濟發展和城鎮化品質的主要引擎。以佛山為例，累計到2011年4月，佛山共啟動“三舊”改造項目1160多個，新增建築面積6800萬平方米。自“三舊”改造啟動以來，該市每平方公里建設用地産出GDP從2007年的2.84億元提高到2010年的4.03億元，增長了44.3%；吸引了44家世界500強企業投資84個項目，投資額約34.7億美元，引進87家國內500強企業投資了149個項目。時任國土資源部部長徐紹史于2012年4月主持召開第10次部長辦公會，提出要鞏固和擴大“三舊”改造試點成果，研究廣東省“三舊”改造試點成果總結提升相關事宜，提出要鞏固和擴大“三舊”改造試點成果，適度擴大試點範圍。

　　廣東的城市更新經驗表明，“三舊”改造推動了産業轉型升級，促進了經濟發展方式轉變，有效帶動了投資和消費增長，增強了經濟發展動力；提升了城鎮化發展品質，改善了城鄉面貌，探索了城市生態環境改善路徑；促進了節約集約用地，增強了科學發展的用地保障能力，完善了市場體系和交易方式，促進了集體建設用地的充分利用。

　　不僅廣東省在推進城市更新工作，北京、上海、天津、武漢、蘇州等地均在推動。以浙江溫州為例，該市于2013年開始規模化推進城市更新工作，規劃全面改造和綜合整治約85平方公里的建設用地（其中，全面改造規模佔56.5%），再造兩個新溫州。

　　（二）我國城市更新類型和規劃技術

　　城市更新主要包括兩方面的內容：一方面是對客觀存在實體（建築物等硬體）的改造；另一方面是對各種環境（如生態、空間、文化、視覺和遊憩等）的改造與延續，包括鄰里的社會網路結構、心理定勢和情感依戀等軟環境的延續與更新。在我國，城市更新主要有三種方式，重建或再開發（redevelopment）、綜合整治和功能改變。理論上，可將更新的方式分為三類，但在實際操作中應視當地的具體情況，將多種方式相結合。隨著城市化進程中原農村社區力量的崛起，城市規劃開始關注和吸納社區訴求，其中城市更新驅動型成為五種實踐模式之一。我國目前關於城市更新的規劃技術相對欠缺。

　　（三）我國城市更新綜合研究與實踐

　　自2006年底開始，由媒體聯合房地産網路首先將城市更新作為學術研討的議題專門提出（表3）。結合我國城市産業結構調整、高速城鎮化和舊城基礎設施、公共服務配套無法與發展階段相匹配，將國外關於城市更新的討論引入到國內。根據時間脈絡，研究與實踐探討主要集中在從開發商的角度探討城市更新可複製的模式、城市更新的高新技術、城市更新中的突出問題、城市更新與創意産業的協同發展、城市更新中社區單元的發展保持、歷史文化名城保護開發、城市/建築文化保護與傳承、城市工業的遺産化更新、城市更新立法等。於今初步研究了國內外城市更新的理論進展和案例，對健全中國城市更新體系具有參考價值。2010年昆明城市更新與綜合體發展論壇突出強調了國際先進經驗的借鑒價值，並剖析了新加坡在城市更新方面的經驗：1、歷史文化與現代文明融合，傳承創新，保護特色可續發展；2、自然景觀與城市景觀完美結合，配套完善生活便利。表明，城市更新要與歷史文化華、傳統文化、現代文明相融合。

　　城市更新不僅是城市局部地區物質、經濟和社會形態的更新，更是關乎城市未來可持續發展的重要手段和關鍵舉措。在最近的聚焦城鎮化——城市更新學術研討會上，認為“城市更新”是我國未來城市轉型的重點領域，未來將進入規模化、快速化階段。在城市更新的政策實踐方面，2009年12月深圳頒布我國首例《深圳經濟特區城市更新條例》和《深圳市城市更新辦法》深圳市人民政府令 第211號（2009.10），該政策體系對深圳市綜合整治、功能改變、拆除重建在內的城市更新活動予以立法規範。浙江省義烏市也在探討城市社區更新改造的實施辦法。

　　3.2 我國城市更新存在的主要問題與初步剖析

　　（一）主要問題的概述

　　城市更新進程中，要重視防範“三舊”改造政策創新的潛在風險，進一步加強監管。與此同時，李道增在國內率先引入“城市更新”的觀點。他認為中國近20年來在舊城改造方面所積累的教訓，告誡政府規劃部門，在城市更新工作中，切忌面子工程、驅貧引富和城市文脈斷裂。《深圳市城市更新辦法》頒布後，深圳各種形式的暴力強拆、逼遷依然不斷，各種城市更新的亂象層出不窮，舊住宅區的城市更新陷入僵局、部分城市更新項目被開發商佔而不拆、拆而不建的現象依然發生、城市更新又可能淪為少數當權者權利尋租、中飽私囊的盛宴等等不一而足。中國台灣都市更新研究發展基金會執行長丁致指出，台灣對城市更新立法完善，操作有法可依，以中國深圳為例，建議在城市更新中進一步規範行政權力，簡化審批環節，提高審批效率，完善立法，各個環節有法可依，並對政府角色定位、權利邊界進行更加清晰的約定。

　　（二）問題的初步剖析

　　城市文化遺産保護和經濟發展協調性欠佳 經濟建設、城市更新與文物保護之間的矛盾依然存在，對遺跡、遺物本體的破壞事件時有發生，遺存保存的歷史環境和整體風貌持續惡化。城市更新與城市歷史文化遺産密切聯繫，針對的均是已建成的城市區域。在城市更新中，應當妥善處理好保護與更新的關係。它們的目標應當是共同塑造一個富有特色的城市形象，通過改善城市的生活品質，去實現適應並促進城市持續發展的目標。當前城市更新過程中普遍存在簡單化清除的現象，居民需求和城市歷史文脈的延續之間存在明顯的矛盾，遺産保護在城市更新中受到很大的負面影響。英國和台灣城市更新中遺産保護經驗為我國發展遺産保護引導型的城市更新提供有效適用的參考和借鑒。

　　規劃策略方法、技術和最佳案例相對有限 劉浩于2012年基於深圳舊工業的實踐，對城市更新的規劃方法與對策開展系統性的研究，在國內尚屬首次。該研究指出舊工業地段更新規劃編制正處於不斷探索與完善階段，已逐步建立起以産業研究為指導、修建性詳細規劃為藍本的規劃技術方法。但在實踐過程中，仍出現了較多問題，主要體現在與不斷提高的城市發展要求、市場化的更新實施環境、更為綜合的更新需求的不適應，提出舊工業地段更新規劃應改變藍圖式的規劃編制方式，形成由更新條件識別、更新目標建構、更新過程導控三個環節內容組成的規劃編制對策。少量文獻也開始探索適應我國城市更新需要的歷史建築的改造模式和技術手段。

　　戴榮裏指出，規劃者承載的不是一代人的責任。如果説今天的拆遷有相當一部分源自於歷史上規範或者不規範的城市規劃，未來城市的大量拆遷可能就是今天我們盲目規劃的結果。城市是不同時期規劃的沉澱，一個城市的拆遷問題大多是因為不同時期的建築遺留和現實發展産生了矛盾。早期規劃好的城市，在發展過程中拆遷量少；在大肆拆遷的地區，要麼是城市領導者的一意孤行，要麼是歷史留下的欠賬太多。隨著城市經濟的快速發展，城市規劃的千篇一律日漸呈現出來。這突出地體現在城市的混凝土森林化，在城市發展的設計上，追求大面積的廣場，講究高大洋的建築規模，在城市的一些標誌性建築的設計上，更是追求新奇，一系列怪異的建築如雨後春筍一樣在各大城市蔓延。

　　資金缺口要求投融資機制、政策實現創新 目前，我國城市建設資金短缺已成普遍現象，並且還需要預防地方債務風險。在三舊改造方面，2013年8月，廣州國土局指出，到2015年，廣州市要實施1.38億m2的“三舊”改造，改造資金達2900.57億元，“三舊”改造重點區域，涉及12個區（縣級市）的54個鎮（街），改造規模為9810公頃（約98平方公里），改造面積接近1億m2，平均每個街道要投資53.7億元。由此可見，廣州城市更面臨巨大的資金壓力。截至2012年底，我國地方政府債務15.9 萬億元，低於早前市場接近20萬億元的預期。全國各級政府債務共計27.8萬億元，政府整體債務與當年GDP的比例為53.6%，低於大多數國家的水準，儘管低於國際慣用60%的警戒線，但需要防範繼續上升的風險。地方債務擴張較快，局部地區債務不可持續的風險較高。2013年12月，中央經濟會議提出2014年的六大任務，防控地方政府性債務風險則首次被專門列為一個任務，排名第三。提出要要把控制和化解地方政府性債務風險作為經濟工作的重要任務，把短期應對措施和長期制度建設結合起來，做好化解地方政府性債務風險各項工作。加強源頭規範，把地方政府性債務分門別類納入全口徑預算管理，嚴格政府舉債程式。明確責任落實，省區市政府要對本地區地方政府性債務負責任。強化教育和考核，從思想上糾正不正確的政績導向。

　　在工業遺産方面，根據首鋼向國家發改委提交的工業遺産保護規劃，為保護首鋼工業遺存，規劃建設首鋼博物館等功能性文化設施。遺産保護與開發利用主要包括主廠區強制保留設備設施維護保養項目、首鋼博物館項目、主廠區北區廠房建構築物（筒倉、料倉、三高爐等）改造再利用項目、主廠區南區廠房建構築物改造再利用項目、二通廠工業舊廠房改造項目等5項，預計總投資74.5億元，建築總面積按50萬平米計算，僅建築成本就達到1.49萬/m2。

　　因此，要創新土地整治激勵機制，將探索完善“三舊”改造激勵機制，推動和深化以“三舊”改造專項規劃實施、土地公開市場建設和土地交易程式規範、土地産權制度、利益共用機制等為主要內容的政策，有效調動各方實施改造的積極性，吸引社會力量支援和參與改造。

　　設置城市發展基金是80年代英國政府為了抑制城市衰退，更新城市而採取的重要投融資措施。根據英國的投融資經驗1980年代以前，英國的城市更新改造資金主要以成似乎財政撥款補貼為主。此後，英國保守黨認為需要強調私人公司在城市建設中的貢獻。1982年，配合城市開發行動，設立了“城市開發基金（UDG）”，將營業部門投資轉移到城市建設領域，基金中地方政府投資僅佔25%。後來，該基金被城市重建基金、城市基金、英國合作團體區域基金所取代。此外，還有很多針對專門領域的更新和重大項目的重建成立的專門基金，如煤田地區基金、廢棄地基金、曼徹斯特城市中心重建基金等，這些基金直接支付給私營開發商以支援商業地産和住房的開發。

　　 3.3 中國城市更新面臨的主要契機

　　（一）頂層政策設計力促城市更新提速

　　新一屆政府成立以來，特別是自2013年下半年開始，中國政府在深化推進城鎮化方面密集發佈了若干重大政策、召開了對中國面向2020宏觀發展密切相關的多個會議（詳見表5）。這些政策集中反映了本屆政府今後一段時間執政的主要方向、原則、目標和任務安排。通過分析與城市更新相關的主要內容，可見我國正在從頂層政策設計層面著力促進城市更新的穩步推進。

　　（二）促進城市産業結構轉型發展升級

　　“創意産業”概念源自英國，被定義為“源自個人創意、技巧及才華，通過智慧財産權的開發和運用，形成具有創造財富和就業潛力的新行業”[20]。城市更新和創意産業共同催生了城市的新形態——創意城市，創意城市是城市三産高度發達的一種城市形態模式，土地規模效益較高，而對城市物質資源要求不高，是城市發展的有效模式之一。通過城市更新帶動了創意産業的孵化和快速發展。

　　在我國，創意産業在城市更新中所起的積極作用主要表現為四點：一是繼承工業遺産，延續城市文脈；二是促進産業升級，提高城市競爭力；三是促進社會就業，維護社會穩定；四是未來城市發展的新趨勢，就是從經營城市走向創意城市。

　　上海張江文化科技創意産業基地和北京798工廠向創意産業發展，是我國既有城區和工業遺産升級改造的成功案例。現代城市更新已不再僅限于物質環境改善的單一方面，而是從城市系統的各個主要方面改善城市的整體功能。

　　（三）國際城市合作提升城市更新品質

　　在北京、天津和上海等大城市，地方政府正積極開展舊城保護與城市更新（改造）的國際合作，為城市獲得可持續發展能力而努力，其中，一些城市在舊城保護與城市更新（改造）的具體項目中實現了經濟技術平衡；更多的城市與城區的領導者們，致力於尋求城市發展的出路和賣點。但是，在中國城市發展過程中，舊城保護與城市更新（改造）的成功案例相對有限，中國的城市領導需要獲取城市發展的最新政策資訊，需要借鑒先進國家的實際經驗，需要了解國內舊城保護與城市更新（改造）案例，從而為舊城保護與城市更新（改造）形成更加科學合理的理念與思路。

　　（四）中德政府間合作為更新創造條件

　　2007年，住房和城鄉建設部與德國技術合作公司共同發起並執行中德城市可持續發展項目（Sustainable Urban Development Programme）。項目主要致力於支援中小城市綜合城市更新項目實施（城市點子工廠）並支援相關的政策創新（政策諮詢）。項目包括三個組成部分：一是城市點子工廠，應用和制度化城市可持續更新措施的創新方案，並進行城市試點；二是城市可持續發展政策諮詢，改善城市可持續更新的制度框架；三是推廣和能力建設，通過國內網路和培訓機構，推廣可持續城市開發方法和綜合城市更新措施創新解決方案的優秀做法，提高城市可持續發展能力。該項目為中國城市更新創造了條件，為當前的城市更新提供了一定的基礎條件，但該項目對規劃技術方法、投融資方面的研究尚屬起步階段，因此，深化如上方面的研究是中國城市更新事業目前亟待明晰的關鍵。

　　四、結語

　　近年來，城市更新（復興）已經成為了歐美城市規劃界使用頻率最高的詞彙之一。城市更新主要是指將城市中已經不適應現代化城市社會生活的地區做必要的、有計劃的改建活動。在歐美各國，城市更新起源於二戰後對不良住宅區的改造，隨後擴展至對城市其他功能地區的改造，並將其重點落在城市中土地使用功能需要轉換的地區，借鑒國際先進經驗是我國城市實現高效發展的捷徑之一。

　　（作者徐振強為中國城市科學研究會數字城市工程研究中心副主任、副研究員、博士）