時隔37年，中國再次召開中央城市工作會議，將尊重城市發展規律放在首位，在“建設”與“管理”兩端著力，轉變城市發展方式，完善城市治理體系，提高城市治理能力，解決城市病等突出問題。

　　據廣東省統計局數據，2014年廣東全省城鎮化率已達到68%，遠高於全國54 ．77%的平均水準。而按照廣東規劃，到2020年廣東全省常住人口城鎮化率要提高到73%。要完成這一目標似乎不太難。但要注意的是，這個統計口徑，指的是人口城鎮化率。這個城鎮化率的結果，僅僅是人口的城鎮化。

　　南都指數這一期通過梳理分析去年9月最新發佈的《廣東省統計年鑒》，帶大家看看廣東各地城鎮化發展水準，從中可以看出不少具有區域特色的經濟發展指標。如深圳人賺錢全省最多，但花錢似乎不如廣州人大方。公共配套服務上，經濟相對落後的湛江、梅州，其醫療機構的數量，並不比珠三角一些城市遜色。

　　深圳人口城鎮化率100%

　　學界為何認為意義不大

　　南都記者根據去年9月發佈的《廣東省統計年鑒》發現，2014年廣東21個地級市中，深圳人口城鎮化率最高，達到100%，也就是説，整個深圳所有常住人口均為城鎮人口。

　　佛山位居第二，達到94 ．89%。而排第三、第四的東莞、中山兩市也接近90%。居於第六位的廣州稍低，但也達到85.43%。

　　不過，對於深圳百分之百的城鎮化，學界並不買賬。因為早在2004年，深圳就完成“村改居”，戶籍居民全部“農轉非”，土地全歸轉為國有，深圳由此成為全國第一個沒有農村行政建制沒有農村社會體制的城市。

　　暨南大學公共管理學院教授胡剛認為，深圳屬於特例。雖然戶籍人口全部是非農業人口，但是有的市民仍然從事農業工作，而非戶籍人口雖在當地工作生活，但難以享受到與戶籍人口同等的公共服務和政策待遇。因此，這樣的百分之百城鎮化並沒有意義。

　　胡剛還指出，即使從全省來看，城市化水準也有高下之分。因縣城和省會城市的資源、基礎設施差異大，生活品質也千差萬別。如果把兩個地方的城鎮人口都等質列入城鎮化率計算，也不能反映城鎮化具體發展情況。

　　近日南都記者調查深圳戶籍制度改革進展時，有專家指出，如果由戶籍人口占總人口的比例來算，“2014年深圳真實的人口城市化水準只有18.4%，2015年也只有22%”。

　　珠三角城鎮化率達84.12%

　　發展到最後或可叫“珠洲市”

　　“現在中國主要有三個城市群，京津唐、長三角、珠三角，而珠三角是最成熟的一個。”胡剛認為，目前政府和學界基本都認同城市發展要以城市群作為主要形態，珠三角包括港澳在內已經是一個比較發達的城市群。

　　確實，從城市化水準來看，2014年珠三角人口城鎮化率達到84.12%，比2000年的71.59%提高了12.53個百分點，城鎮化水準及增長幅度都遙遙領先於東西兩翼及粵北地區。

　　暨大公共管理學院教授胡剛認為，物流、人流、資金流、資訊流和科技流，是城市之間聯繫的紐帶，幾個城市之間這些方面聯繫比較密切才叫城市群。長三角內部聯繫也密切，但蘇、杭等地與核心城市上海還是較為疏遠。北京出城之後就是農村，京津唐內部也有些割裂。而珠三角幾個城市之間基本是連在一起的，這也是廣東的發展優勢。

　　城市群如進一步發展，城市之間的距離進一步拉近，交通、經濟等融為一體，只有行政區劃的劃分，就是城市地區的概念。胡剛認為，在此意義上，珠三角地區就可以稱為“珠洲市”。

　　粵東西北城鎮化水準較低

　　需政府扶持但要順勢而為

　　2014年，廣東全省城鎮化率達到68%，高於全國超過13個百分點。但縱觀廣東各區域城鎮化水準分佈，則存在極大的差距。

　　在全省排第二位的是粵東沿海地區，雖然高於全國，但其城鎮化率只有59.55%。粵北地區城鎮化水準超過粵西沿海三市，雖然增幅居各區域第二位，但也只有46.37%。粵西地區2014年城鎮化率最低，只有41.03%。

　　與珠三角相比，粵東西北地區比較落後，還是處於工業化的初期。據胡剛介紹，按照規律，一個地區的核心區域發展到一定的程度，通常會出現環境變差、地價變高等情況，促使部分人才迫於壓力而向周邊轉移，部分高污染、傳統産業也向週邊擴散，最終把服務業、高新産業留下來。例如江蘇的發展也是靠上海的産業轉移。

　　胡剛提醒，政府在決策時需要考慮多方面問題，首先要遵循發展規律，粵東西北基礎差，發展需要政府扶持，但也要順勢而為，各有側重。像粵北山區是水源上游，應注重生態保護，不宜大量發展工業。如清遠市陽山縣，曾是有名的貧困縣，如今為了脫貧也沒有往工業方面發展，而是發展風力發電、生態農業和旅遊業，其主要服務對象也是珠三角。

　　焦點關注

　　人口城鎮化不等於真正的市民化

　　“（深圳）GDP是1800萬總人口創造的，財政收入是所有納稅人貢獻的，但公共服務只向332.21萬戶籍居民提供，這公平嗎”？原深圳體改委主任徐景安在去年年初時就曾指出，深圳的戶籍政策導致了深圳並不合理的人口結構。

　　多年以來，城鎮化率（即城鎮常住人口占該區域總人口的比例）一直是衡量各地城鎮化水準的唯一標準。但城市公共服務對所有城市的人口並非一視同仁，醫療、教育、社保等諸多資源並未向外來人口敞開大門，他們雖生活在城市，卻不能享受城市戶籍人口同等的公共服務，人口城鎮化並未實現真正的市民化。

　　對此，中山大學地理與規劃學院教授袁奇峰表示，人口城鎮化只是城鎮化程度的測度指標，城鎮化的品質的高低要以醫療、社保等公共服務水準來衡量。國家統計局提出2020年基本建成城鎮化統計指標體系，其中就有充分利用城鎮社區基礎設施基本情況、城鎮常住人口享受公共服務情況、城鎮常住人口産業結構情況等指標。

　　今年1月1日起全國範圍內實施的《居住證暫行條例》，也使得2.53億中國流動人群向穩定市民邁出一大步。但實際情況卻不容樂觀。據悉，深圳早在半年前就開始施行居住證制度，規定辦理居住證需在特區有合法穩定的居所及在特區有合法穩定的職業，並要求辦理居住登記之日起連續居住滿12個月、在特區參加社保連續滿12個月。這實際上已將很多“深漂”拒之門外。

　　而廣州在這方面動作相對比較快。日前，廣州市政府就審議並原則通過《廣州市來 穗 人 員 融 合 行 動 計 劃（2016-2020年）》，計劃用5年時間，加快推進來穗人員在文化、經濟、政治、生活等領域全方位融入廣州社會，到2020年，實現符合條件的非戶籍人口子女接受9年義務教育和當地學生享受同等待遇等若干目標；來穗務工人員養老保險、醫療保險、工傷保險、失業保險和生育保險基本實現全覆蓋；全面實現省內、泛珠三角地區就醫即時結算，形成異地就醫協作體系。

　　但外來人口要實現真正的市民化還有很長的路要走。胡剛表示，全國居住證制度及廣州的“融合計劃”，都只放開了戶籍居民含金量不那麼高的公共權利。比如小學學位，廣州整體學位並不緊張，好的學校才會擠破頭。但如異地高考這類含金量高的權利，則難以實現全面均等化。

　　城鎮化過快不等於管理水準能跟上

　　此外，胡剛還指出，政府主導的城鎮化發展過快，配套措施就容易跟不上。城市規劃不科學容易滋生城市安全、環境問題。改革開放三十多年來，政府雖然在管理上做了很多調整，但仍不能適應現在的發展速度。好比“九龍治水”（編者注：黃歷中用“九龍治水”預測來年的天氣雨水很少。原意指多條龍治水，結果沒有龍去管行雲布雨之事），政府部門職能有的地方交叉重疊，有的地方空白沒人管。後來執法權都收歸城市管理局，結果矛盾都集中到城管這裡了。對於城市發展中出現的新因素，政府管理也出現乏力。又如廣場舞大媽，城市規劃沒有考慮到大媽們的場地需求，結果只能在住宅區附近跳舞，新矛盾又出現了。

　　“現在的城市公共服務，主要都是按照戶籍人口規劃的，缺口很大。”胡剛表示，現在路也堵了，飯店、醫院都是人。廣州提出管理人口概念，即常住人口加上流動人口。通常流動人口是城市總人口的30%左右。出差、旅遊的流動人口對於城市的公共服務要求更高，打的、吃飯、住宿、購物，消費也更高，對城市經濟的拉動作用明顯。城市道路要修多寬，警力要配備多少，都需要考慮整個管理人口的數量。

　　揭秘“新型城市化”

　　土地城市化將轉向人本城市化

　　新型城市化實際上是以人為本的城市化。剛剛結束的中央城市工作會議，也要求提高城市發展持續性、宜居性。而在過去，城市化幾乎本是以土地擴張進行的。

　　據胡剛介紹，國家實行分稅制改革後，很大一部分稅收收入劃入國稅上交中央國庫，地稅收入要維持政府運作，即所謂的“吃飯財政”，賣地收入佔了地方財政收入的大頭，成為地方政府搞建設的主要資金來源。這時候房地産又剛剛興起，政府就通過徵收土地再出讓給房地産開發商，收入用於基礎設施建設。“所以很多年來中國城市化其實是土地的城市化。”

　　土地城市化不具有可持續性。原來土地財政的運作模式就像珠江新城一樣，政府賣地以後建地鐵，附近土地升值，再賣地建其他基礎設施，帶動房産升值。但這樣迴圈下去房價肯定越來越高，很少有人買得起。就會出現“鬼城”、“空城”，城市也難以持續發展。

　　廣東省社科院教授丁力曾指出，以人為本的城市化則是對土地城市化的否定，是讓市場起決定性作用而不是由政府大包大攬，以工業化為推動力而不是炒作土地導致經濟泡沫化，以人口城鎮化為重點而不是中心城區的高樓大廈集聚。

　　從全省來看，城市化水準也有高下之分。縣城和省會城市的資源、基礎設施差異大，造成生活品質千差萬別。如果把兩個地方的城鎮人口都等質列入城鎮化率計算，並不能反映城鎮化具體發展情況。

　　外來人口要實現真正的市民化還有很長的路要走。無論是全國居住證制度還是廣州的“融合計劃”，都只放開了戶籍居民含金量不那麼高的公共權利。比如小學學位，廣州整體學位並不緊張，好的學校才會擠破頭。但如異地高考這類含金量高的權利，則難以實現全面均等化。

　　——— 暨南大學公共管理學院教授胡剛