近日，中國城市百人論壇主辦的“學習中央城市工作會議精神”研討會在京舉行。中國社科院副院長蔡昉、中國社科院財經戰略研究院院長高培勇等專家就如何通過各項改革實現農業轉移人口市民化，以實現拉動中國經濟增長髮表了自己的觀點。

　　中國社科院副院長

　　蔡昉：

　　加速推進城鎮化改革創造改革紅利

　　沒有農民的城鎮化就沒有農業的現代化，反之亦然，沒有農業的現代化就沒有城鎮化，也就沒有農民的城鎮化。城市工作必須同“三農”工作一起推動，形成城鄉發展一體化的新格局。

　　2014年我們常住人口城鎮化已經達到了55%，但是，戶籍人口城鎮化率水準還比較低，目前大概只有37%。

　　這些年通過把土地承包權和經營權分離等鼓勵政策，促進了土地的流轉。在13億畝多承包地中，現在大概有3.8億進行了流轉，有9.4億是沒有流轉的，流轉的部分約佔28%。從農戶來看，約有1.7億農戶還沒有流轉土地，只有六千萬農戶是部分或全部土地被流轉，所佔比重只有26%。

　　比較世界各國的農業普查數據可以看出，我國的農戶規模幾乎是最小的，例如，與印度、日本以小規模農場著稱的國家相比，我們戶均土地面積只相當於它們的一半；與典型歐美國家比，我們大體上是美國的1/200、英國1/100和法國的1.5%，非洲、拉美國家的農場規模通常也都明顯大於我國農戶。

　　中國農業發展經歷了三個階段。第一階段是解決溫飽的問題，在這個階段家庭承包制的效果是很明顯。第二個階段是解決農民收入的問題，主要靠的是農産量增長和農民外出，今天來看，農民的收入已明顯提高，而且從2009年之後城鄉收入差距也在縮小。但仔細分析農民的收入構成會發現，2012年農戶純收入中有65.6%與農業無關，而在當年增長的收入中，這類收入的貢獻更高達78.5%。也就是説，農民不是靠農業增加收入的，這與農民沒有徹底轉出有關。如果我們不能建立一個有效率、有規模、能自立的農業生産方式，就不能保證農民從農業中獲得足夠、穩定、持續增長的收入，就解決不了“三農”問題。所以，只有擴大農業的經營規模，才可能有一個現代化的農業生産方式。

　　我國的勞動力已越來越短缺，農業中資本替代勞動、機器替代人的現象已很明顯。近些年農業的機械化大幅度增加，機械化拖拉機和牽引農具的增長速度都是兩位數，但由於農業經營規模狹小，導致投入到農業的資本和各種補貼形成邊際效應遞減。據我們計算，我國農業由於經營規模的限制，資本報酬已經出現遞減現象，在這個趨勢下是很難建立一個現代化農業生産方式的。因此，必須通過城鎮化和農業現代化的同步，通過贏得改革紅利，實現我國未來的經濟增長。其中要特別關注三個因素：一是農業經營規模。贏得規模經濟才能確保農業成為支撐農民收入增長的主要源泉；二是勞動參與率。沒有穩定的農民工市民化，勞動力的穩定供給就得不到保障，因此，必須加快提高戶籍人口城鎮化率；二是全要素生産率，清除體制障礙繼續保持農業勞動力從農業向非農産業的轉移，實現資源重新配置的效率，為全要素生産率做出貢獻。

　　中國社科院學部委員、財經戰略研究院院長

　　高培勇：

　　應對一些落後體制、理念和戰略做根本性調整

　　這次中央城市工作會議傳遞的一個重要資訊，以農業轉移人口市民化作為一個中心環節來推進城市化。公告中有幾句話可以體現這一條：比如，“把促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化作為首要任務，”，再如“城市工作必須同三農工作一起推動”、“要做到以人為中心的新型城鎮化”。

　　農業轉移人口市民化問題，已經提出好多年。這件事之所以推進得如此艱難，和我們習以為常的理念、體制、思想不無關係。不對這些體制、理念、思想乃至戰略做出根本性調整，農業轉移人口市民化問題的推進也將是非常困難的。

　　一是體制。我們建國後就開始實行的二元經濟社會體制，最終是體現在財政二元體制上的，二元財政體制可以概括為：以城鄉分界，政府提供的公共服務基本上僅覆蓋于城市。這是一個基本的概括。改革開放之後，情況有些變化。隨著大量的農民工進城，以區域分界逐漸轉化為以戶籍分界。即便大家共居一個城市，但由於身份差異，公共服務基本上也只是覆蓋到城市居民。進入21世紀後又有了轉機，隨著公共財政體制建設，我們舉起了“讓公共財政的陽光照耀農村大地”的旗幟。但是，雖然開始照耀到了，仍實行不同的標準。即便在北京這樣的城市，如果你是農村戶籍，雖然能享受到某些公共服務，但享受的標準是大大低於城市居民的。所以，做好新形勢下城市工作，實現農業轉移人口市民化，必須回答究竟目前要不要實現基本公共服務均等化，或者目前究竟到沒有到實現基本公共服務均等化的時候之類的問題。應當説，對於基本公共服務均等化的方向，大家都是認可的。但是，在相當多的人那裏，還是普遍存在著時機未到、條件尚不成熟之類的看法。這是要解決的第一件事。

　　二是理念。和城市政府官員打交道多了，可以從不少官員那裏獲得這樣的資訊：他們的主要任務是為市民服務。這本身或許沒有什麼問題，因為，從常理上講，城市政府就是為市民服務的。但是，在當前中國的背景下，城市居民和外來人口同居一地，應該換一個説法，叫作為納稅人服務。為市民服務和為納稅人服務有什麼不同？當講到市民的時候往往指的是戶籍人口，非戶籍人口被排除掉了。甚至在一些市民眼中，外來人口是沒有資格享受城市公共服務的。比如北京這樣的地區，當公共汽車出現擁擠的時候，往往聽到的抱怨，就是外來人口多了，擠佔了本應由城市居民享受的公共交通；當小學收了農民工子弟入學的時候，也有人覺得是外來人口分得了他們應當享受的奶酪。若改為為納稅人服務，就可以在相當程度上解決這樣的問題。因為不管是農村人口還是戶籍人口，實際上你只要生活在一個地方都給當地政府貢獻了一份稅收。這和以往的認識不同，很多人過去曾經認為外來人口、農村人口不對當地稅收做出貢獻，其實不是。因為我們的稅制結構有兩大特點：一是70%以上是間接稅，消費就是納稅，吃什麼用什麼，其價格中都包含有稅；二是90%以上是企業稅，企業多繳納的稅都是“待分配稅收”，在某種意義上可以納入到轉嫁範圍的稅收。所以，不管是哪來的人，不管戶籍地在什麼地方，不管你繳納什麼樣的稅，你只要生活在北京就給北京繳納稅收，就有權享受這樣的公共服務。

　　三是政府支出結構。要推進城市化，政府需要花錢，需要把錢主要花在提供公共服務上。我們目前的財政支出結構是20：40：40。即政府履行基本職能支出大概佔全部支出20%，經濟建設支出佔40%，社會福利支出佔40%。這與其他國家大不相同，在美國，履行政府基本職能支出30%，經濟建設支出10%，社會福利支出60%；在歐洲國家，履行基本政府職能支出20%，經濟建設支出10%，社會福利支出70%。在轉型國家，比如匈牙利和波蘭這樣的國家，履行基本政府職能支出20%，經濟建設支出15%，社會福利支出65%。相比之下，我們需要改變這樣一種結構。農業轉移人口市民化所花的錢從哪來？在經濟增速下滑、財政收入總量不可能有較大增加的情況下，調整支出結構是必須的。不把這個結構調過來，不走和世界趨同的道路是不成的。

　　四是政府收支範圍視野。一提到政府提供公共服務，大家把眼光就盯在政府財政預算上，現在的説法是一般公共預算。但在目前的中國，一般公共預算佔全部政府支出比重只有60%多，還有37%-38%停留在其他三項預算上，即政府基金預算、社會保險基金預算和國有資本經營預算。隨著新預演算法在中國的實施，我們應該有一個大預算的概念，把所有的政府收支都作為提供公共服務的財源所在，如果從非一般公共預算移入一部分資金用之於公共服務，或者將四類預算納入統籌視野，我們可以動用的農業轉移人口市民化的財政資金的來源，將會多出許多。