【宏觀·政策】“電改”再出發，售電側改革是亮點

　　《中國經濟週刊》記者 謝瑋 | 北京報道

　　11月30日，電力體制改革的6個核心配套文件印發，文件圍繞輸配電價改革、電力市場建設、電力交易機構組建和規範運作、放開發用電計劃、售電側改革和規範燃煤自備電廠等方面給出了明確的實施意見。

　　業內普遍認為，今年3月發佈的《中共中央國務院關於進一步深化電力體制改革的若干意見》（即“9號文”），勾勒了電力市場化改革的頂層設計。配套文件則從市場基本制度、價格機制、市場體系的建立等方面構建了一套完善的政策框架，標誌電改從頂層設計進入到全面“施工”階段。

　　“9號文”靴子落地

　　9號文明確了電力改革的目標，提出“區分競爭性和壟斷性環節，在發電側和售電側開展有效競爭，培育獨立的市場主體，著力構建主體多元、競爭有序的電力交易格局，形成適應市場要求的電價機制，激發企業內在活力，使市場在資源配置中起決定性作用”。

　　而這距離上一次電力體制改革，已逾10年。2002年3月，國務院批准了《電力體制改革方案》（即“5號文”），5號文要求通過“廠網分開、競價上網、輸配分開、競爭供電”，最終建立規範、公正和高效競爭的電力市場體系。此後，國家電力公司拆分為國家電網與南方電網兩大電網公司、五大發電集團和四大輔業集團，被認為“破除了獨家辦電的壟斷”。2003年3月，國家電力監管委員會成立，履行電力市場監管者職責，對電力市場運作進行垂直管理。

　　此番歷經8個月，9號文終於“靴子落地”。儘管還有6個配套文件尚未明確，但其對新的電價形成機制、電力交易機制和平衡機制等重點領域均做出了具體設計。市場普遍期待，孕育了十餘年之久的市場化改革能夠得到切實推進。

　　國家發改委經濟體制綜合改革司巡視員王強介紹，“電力市場建設”的總體要求是，具備條件的地區逐步建立以中長期交易為主、現貨交易為補充的市場化電力電量平衡機制；逐步建立以中長期交易規避風險，以現貨市場發現價格，交易品種齊全、功能完善的電力市場。條件成熟時，探索開展容量市場、電力期貨和衍生品等交易。

　　中國能源研究會理事陳宗法對《中國經濟週刊》記者表示，9號文與5號文市場化改革的方向一脈相承。其核心邏輯依然是“四步走”，對“發、輸、配、售”四個環節分別做以分析和定位，明確競爭性環節與自然壟斷環節。對於競爭性環節要實現市場化，對於壟斷性環節進一步加強監管。

　　陳宗法表示，縱觀這幾個配套文件，在市場化改革後，無論是發電、電網還是用戶均將迎來根本性的變化。對發電企業來説，今後將進入售電側、新增配電領域、跨省跨區輸電項目，與用戶直接交易，全産業鏈經營，發展空間將會更大；對電網企業來説，改革從制度設計上改變了電網的盈利模式，由賺“價差”改收“過網費”。而其體制架構並沒有明顯的變化；對於用戶來説，將擁有用電選擇權，可以自主簽訂用電合同。與此同時，允許各類社會資本進入售電領域和新增配電領域，將帶來新的商業機會。

　　國家發改委指出，改革後，有利於降低企業和社會用電成本，發揮價格調節供需的作用，規範電網企業運營模式，加強對電網企業的成本約束。

　　售電側改革成亮點

　　有序向社會資本放開配售電業務，是9號文明確的一項重點改革任務，在本輪改革中，亦是備受業界期待的一個焦點和熱點。

　　國家發改委相關負責人表示，《關於推進售電側改革的實施意見》（下稱“《實施意見》”）對售電側市場的準入和退出機製作了創新性安排，這是新一輪電力體制改革的一個亮點。《實施意見》中提出，向社會資本開放售電業務，多途徑培育售電側市場競爭主體，有利於更多的用戶擁有選擇權，提升售電服務品質和用戶用能水準。

　　售電側改革後，參與競爭的售電主體可分為三類：一是電網企業的售電公司；二是社會資本投資增量配電網，擁有配電網運營權的售電公司；三是獨立的售電公司，不擁有配電網運營權，不承擔保底供電服務。這亦被認為是本輪電改最大的商機所在。

　　關於電網能否參與競爭性售電的問題，曾是各方激烈爭論的焦點。《實施意見》明確，電網企業對供電營業區內的各類用戶提供電力普遍服務，保障基本供電，承擔其供電營業區保底供電服務；發電企業及其他社會資本均可投資成立售電公司；擁有分佈式電源的用戶，供水、供氣、供熱等公共服務行業，節能服務公司等均可從事市場化售電業務。

　　“這點確實一直爭議較大。據我了解，當時在發改委和能源局的部級聯席會議上，爭論還是比較激烈。許多會議代表建議電網退出競爭性領域。但電網有自己的理由，國家對於安全用電方面也有一些考慮。”一位電力領域觀察人士對記者表示，電網公司參與售電理由在於能夠保障用電的穩定性。電網公司參與售電競爭的最大優勢在於其豐富的配網管理經驗以及技術和運維等人才。而其他售電主體在參與售電的初期，人力、技術都較缺乏。

　　該人士稱，從9號文發佈到6個配套文件出臺，其中經歷了8個月的“長跑”，這充分體現了不同利益主體的博弈和制度設計的複雜性。

　　陳宗法則指出，根本上還是應當進一步完善電力市場化交易規則，建立發電、電網、用戶三方利益最大化的電力市場秩序，實現電力上下游産業之間的包容、協調發展。

　　專家：建立電力市場，沒8到10年不行

　　王強在電力體制改革新聞通氣會上介紹，配套文件發佈將推動電改試點以三類形式推進，電改綜合試點與售電側改革試點進一步落實，逐步擴大輸配電價改革試點範圍，凡開展電改綜合試點的地區，直接列入輸配電價改革試點範圍。鼓勵具備條件的其他地區開展試點，儘快覆蓋到全國。

　　至於配套措施是否能具體落到實處，陳宗法表示，仍有諸多重大挑戰需要克服。配套文件對許多關鍵問題仍未明確，如交易機構能否真正獨立、電力市場規則應當如何制定，以及電力市場究竟如何監管、誰來監管等，還需要在實踐中進行探討和進一步落實。

　　在他看來，本次電改具有完善的頂層設計，構建了一套相對完善的電力改革政策框架。在改革動力方面，無論是地方政府還是工商用戶都具有參與的積極性。但如何在改革中達到新的平衡，還需要進一步探索。“如何在改革過程中讓包括電網企業、發電企業在內的參與主體進一步理解配套文件，真正按照有關部門頂層設計的本意來推進改革，這個過程還是需要一定的時間。”陳宗法表示，“真正要建立起一個規範、公平、發達的電力市場並不容易，沒有個8到10年的時間是不行的。”