【洞見】財政收支矛盾加重，開徵房産稅迎契機

　　中國社會科學院欠發達經濟研究中心主任 袁鋼明

　　2015年財政收支矛盾加重。財政收入增速減緩，財政支出增速上升。今年年初公共財政支出大幅度下降，似乎緩解了去年財政赤字增大形成的收支矛盾，但對經濟運作造成不利影響。之後公共支出恢復增長，經濟運作趨於穩定，但財政赤字壓力增大。經濟下行壓力造成財政收支矛盾加重，一些地方財政出現風險隱患，亟須重視。2015年上半年，財政收入累計同比增速從去年同期10%左右大幅度減緩到5%左右，財政支出增速從去年平穩增長10%左右變為由降轉升、大落大起。下半年，財政收入增速回升到7%，但主體稅收收入增速大幅減緩到2%以下，土地轉讓非稅收入急劇下降超過35%，擴大的財政收支缺口靠加大力度收繳央企利潤來彌補。財政收支的眼前矛盾靠臨時應急措施得到緩解，但收支矛盾持續加重的根本問題沒有得到解決。

　　當前財政政策正陷入進退兩難的境地

　　財政收支缺口對財政支出形成壓力。今年1月財政支出同比大幅減少近20%。環境保護、農林水事務、科學技術、一般公共服務、文化、教育、城鄉社區、社會保障和就業等不涉及投資的各項公共財政支出被大量壓減，而固定資産投資財政支出保持增長14%以上。這種有壓有保的做法，意在壓減一般性公共支出以縮減赤字，同時維持擴大財政投資的積極財政政策不減弱。

　　公共支出壓減以後，月度財政收支狀況得到好轉，上月大量赤字轉為當月大量盈餘，但是社會消費出現相反變化。食品、醫療、日用品等社會消費品零售增速大幅下落，春節消費同比增速從往年15%以上大幅降低到11%。這樣壓減公共支出雖不涉及投資，但投資等宏觀經濟指標也隨公共支出下降所造成的消費減弱和社會衝擊而全面下落。投資、價格、工業、PMI、用電量、鐵路運輸量等幾乎所有經濟增速和運作狀態重要指標都大幅降落。公共支出急劇壓減的不利影響強烈顯現。

　　儘管公共支出大量縮減，有利於緩解財政收支矛盾，並且不涉及財政投資，以保持財政投資力度不減，但是，一般公共財政支出短時間裏大幅度壓縮，對社會保障、民生福利及社會公共部門管理與運作造成很大衝擊，從居民生活到企業生産，從城鄉消費到項目投資，以至宏觀經濟整體都出現了難以承受的大幅下落。財政政策不得不放棄緊縮恢復擴張。

　　目前經濟仍存在下行壓力，積極財政政策還不能退出，但繼續實施則面臨赤字及債務不斷加重的困難，財政政策進退兩難。如果停止或減弱積極財政政策，推升經濟的政策力量減弱，經濟下行趨勢就有可能加重；如果繼續實行擴張性積極財政政策，財政赤字還將繼續增加，赤字累積為政府大量負債，加重財政負擔，財政運作將會越來越困難。

　　土地收入減少，地方政府償債壓力大

　　中國社科院等機構近期發佈的寬口徑政府負債情況顯示，包括政府負有償還責任和負有擔保責任的負債，以及國企不良負債、社保基金缺口等或然債務在內的政府負債總額，2013年為56萬億元，與GDP相比的負債率為95%。審計署公佈的政府負債口徑相對較小，包括中央政府和地方政府或然負債在內，截至2013年上半年總計30.3萬億元，全國政府總負債率為37%。國家財政收支負債表中的政府負債口徑最小，只包括主要由中央財政為彌補赤字所發債務，2014年這一負債餘額為9.6萬億元，負債率僅為14%。

　　從國家財政收支負債表可以看到，政府負債隨財政赤字不斷增大，每年政府新增負債除用於彌補赤字外，較多部分用於還本付息。2009年當年中央財政發債1.6萬億元，突破萬億負債臺階，到2014年底累計增加到近10萬億元，每年還本付息額相當於中央政府新增負債的50%～80%。

　　從審計署數據看，截至2013年6月底，地方政府負債18萬億元，多於中央政府負債。地方政府較多負債不是以發行債券方式籌集的，而主要以政府投資公司作為融資平臺進行借貸融資。截至2013年6月底，地方融資平臺共負債14萬億元，佔地方負債總額78%，多數是銀行貸款，還有信託融資、集資等。這些負債沒有列在國家財政收支負債表中，利率高，期限短，地方政府負有償還責任和連帶償還責任，償債壓力大，個別地方負債規模過大而償債能力不足，存在違約風險。

　　2014年地方財政土地出讓收入增速明顯降低，從上年增長44.6%降低到3.3%。2015年土地出讓收入變為負增長，前三季度增速為-34.7%，累計收入額為2億元，估計到年底增速降低到-30%左右，累計收入額減少到3萬億元以下。土地出讓收入對地方財政收入貢獻率從2013年最高峰時的59.8%降低到30%左右。房地産投資及土地財政收入大幅度下降，對多年來依賴土地出讓收入的地方財政形成很大衝擊。過去10年來，土地出讓收入一直是地方財政收入重要來源，用於支撐地方財政公共支出和地方政府償付債務。2014年土地出讓收入增量減少導致地方財政必要公共支出被迫壓縮，而2015年土地出讓收入大幅減少，致使地方財政收支矛盾加劇，地方政府償債能力下降、風險增大。

　　為控制2015年底地方政府近2萬億元到期債務償付風險，有關部門推動地方政府債務轉換，將地方政府高成本、高風險銀行貸款及各種形式的融資負債轉換為規範公開發行的長期政府債券，地方財政當前償債風險得以緩解，但地方財政收不抵支風險沒有根本解決，只是向後推延。

　　應用房産稅取代土地出讓收入

　　在財政收支矛盾加重的情況下，堅持實施積極財政政策，財政赤字率有可能超出預算，政府負債率也將上升。2015年預算赤字率略高於2%，低於3%的國際警戒線。政府負債率按比較合理的中等口徑負債估算，包括中央和地方政府負有償還責任和擔保責任的負債率約為37%，低於60%的國際警戒線。財政赤字和政府負債還有安全擴大的空間。

　　為使公共財政安全順暢運作，發揮出宏觀經濟調控效益，應加大力度推進公共財政轉型改革，探索現行情況下財政負債率和負債配置合理有效的方式，對地方政府過大規模投資及産生的過大負債擴張傾向進行控制壓縮，改變地方融資平臺負債由地方政府無限承擔償債責任的風險蔓延局面，將政企合一的地方融資平臺公司改造為自主承擔償債責任的混合所有制投資公司，地方政府按股份對公司負債承擔有限責任，參與公司治理，實施風險控制。

　　同時，改變目前地方財政收入比重過低及赤字率過高、收支矛盾尖銳、負債風險過重的局面，要按照財權與事權相對稱的原理，將地方財政收入比重調整提高到與其支出比重相對稱的程度。改變地方財政過度依賴土地出讓收入，難抵衝擊的局面，在土地出讓收入不可避免大幅下降的趨勢下，地方財政應朝著國際通行的方向轉型，構建以居民住房資産為穩定稅基的房産稅制，從被房地産及土地收入綁架的困境中解脫出來。

　　國家統計局公佈的數據顯示，2014年全國城鎮居民7.49億人，每人平均住房33平方米，商品房均價6300元/平方米，按此估算，城鎮住房共247.2億平方米，全國住房總價值156.3萬億元，按1%稅率徵收房産稅，房産稅收入共計1.6萬億元。考慮一定比率免征，實徵房産稅收入還要再打折扣，不足以完全替代土地收入。按照目前土地收入下降趨勢推算，到2017年土地收入將減少到1.5萬億元左右，相當於可徵收房産稅總額，而很多地方財政的土地出讓收入會更早一些下降到不及可徵房産稅收入的程度。這樣的地方逐漸增多，房産稅取代土地收入彌補缺口的條件逐漸成熟，房産稅徵收將水到渠成，實現公共財政的平穩轉型。