一、德國國有企業簡況

　　德國國有企業也稱為公共企業（Public Enterprises），分為聯邦、州及縣（市鎮鄉）三級。國有企業主要集中在交通通訊、水電供應、教育科研和社會福利等領域。

　　從法律意義上，德國國有企業大致分為兩類，一類是按照公法建立的國有企業，往往負有特殊使命，不以盈利為主要目的；另一類是按照私法建立的有限責任公司或者股份公司，國家控股或者參股，比如德國電信、德國郵政等。政府參股的國有企業按照政府擁有資本方式大致可分為兩類：直接參股企業和間接參股企業。聯邦參股企業既可是聯邦投資與私人資本合資的股份制企業，也可是聯邦、州或者市鎮聯合投資的公共企業。企業業務不限于國內市場。如德國電信（聯邦政府持股為14.5%，德國復興銀行——政策性銀行——持有17.4%的股份，機構和私人投資佔68%）通過參股和收購的方式已經在美國、波蘭、希臘、比利時、匈牙利、捷克等國設立有分公司。

　　二戰後德國政府先後對各級國有企業在上世紀50-60年代和90年代進行過兩次大的私有化改革。第一次主要是對當時四大國企即大眾汽車、煤鋼公司、電力礦山聯營公司和漢莎航空公司等競爭性領域的國有企業進行私有化；第二次重點對通訊、郵政、鐵路等國家壟斷行業的國有企業進行了改革，旨在保證其能為社會公眾提供滿意服務的同時又能提高效率，減少財政補貼負擔。此後德國國企也陸續進行一些私有化改革，目前德國國有企業在國民經濟中的比重較低，不到10%。根據德國聯邦統計局2012年統計數據（目前僅更新至2012年），德國國有企業有15186家，其中聯邦政府所有的企業佔2%，州一級政府所有的佔9%，其他89%為市屬企業。當年國有企業總收入為5160億歐元，支出4950億歐元。

　　二、德國國有企業監管情況

　　在德國國有資産管理體制中，財政部屬於核心地位。負責審批國有企業的成立、解散、合併、股份買賣等重大資産經營決策。國有企業必須向德國政府提交資産經營計劃，如銷售、投資、財務、人事等。德國政府每年由財政部長主持召開一次聯邦一級的國有企業管理部門會議，就國內經濟情況、企業發展目標、存在的問題和財政狀況進行討論。

　　德國國有企業的監管採取雙重委員會的監管模式，董事會和監事會各司其職。董事會主要負責公司經營方針、經營過程等執行層面的事務。監事會的主要職責是負責組建董事會、討論和審議董事會的重大決策、審核企業中長期計劃和經營狀況等。有關公司活動的重大問題需取得監事會同意後，董事會才能做出最終決定。

　　財政部對國有企業的監督和控制通過監事會完成。財政部以股東身份選聘聯邦一級的國有企業監事會成員。監事會成員包括股東代表和職工工會代表，雙方代表人數相等。股東代表由財政部長決定，主要來自私人公司的董事或經理、銀行家或者經濟學專家等，政府官員較少。監事會主席由財政部長推薦，副主席由職工代表擔任。

　　德國國有企業的監管由聯邦立法和政府規章規定。德國沒有專門的公共企業法，規範德國國有企業的主要由《德國基本法》、《聯邦和州預算原則法》、《聯邦預演算法典》等法律中部分條款。關於公共企業的基礎性、框架性內容主要在《聯邦預演算法典》中體現。

　　除接受監事會監督外，德國國有企業開展投資項目還要接受企業外部的三級監督。一是政府內部監督。由聯邦建設部專門設立了國務秘書（即副部長）直接領導的內部監察處，主要以《聯邦政府官員法》為依據，負責對政府官員、公職人員及參與政府投資項目的相關人員在決策過程中的行為進行監督。二是審計監督。德國政府設立有獨立的聯邦審計署，不受政府和任何部門制約。聯邦審計署根據德國《基本法》的規定，審查投資項目的法律性和經濟性，對決策者的舞弊行為形成制約。三是聯邦議會監督和公眾輿論監督。主管國有企業的財政部每年都要向聯邦議院提交國有企業財務報告，並向外界公開公司經營情況。

　　三、海外資産風險規避情況

　　德國政府對本國企業對外投資原則上一視同仁，不論投資者類型、投資方式、投資行業和投資國別。德國國有企業對海外資産的監管同對其他重大事務監管一樣，主要通過內部監事會完成。德國國有企業在接受政府對外資産風險規避和經濟利益保護方面同私有企業一樣，並無區別對待。德國政府對德國企業在國外的利益主要通過兩種途徑進行保護。

　　一是德國政府同其他國家，主要是發展中國家簽訂雙邊“投資促進與保護協定（IFV）”，目前已同140多個國家和地區簽署了上述雙邊協定。旨在保護企業在對方國家境內投資可享受國民待遇和最惠國待遇；保證資本和盈利的自由匯出；通過法律途徑對本國企業或公民私有財産進行保護；投資者與所在國發生爭議時可提交國際仲裁法庭解決等。

　　二是政府投資擔保。德國聯邦政府對在境外投資開展投資項目的企業提供長期的政府投資擔保，以保護德國企業在國外的利益。政府提供境外投資擔保的前提是德國與投資目的國簽訂了雙邊投資促進與保護協定，或者雖然沒有簽訂協定，但是投資目的國現行法律法規使該投資可享有充分的法律保護。政府投資擔保只針對可能出現的政治風險，經濟風險不屬於政府投資擔保的內容。企業獲得政府擔保後，在由政治原因引起的損害發生之前，德國聯邦政府就可以出面進行干預或提供政治援助，避免或減少損失。政府投資擔保自1959年起設立，截至2014年已批准了831項投資擔保申請。（數據來自德國聯邦經濟部《對外投資擔保2014年度報告》）

　　德國政府在1993年制定了詳細的《對外直接投資擔保條例》，後經過不斷修改和完善。該條例詳細規定了投資擔保的原則、條件、申請程式及擔保損害處理等內容。政府投資擔保承擔的風險包括戰爭、戰爭形勢的衝突、動亂等；投資項目資金無法自由匯兌；投資目的國政府違反法律規定或不遵守承諾；在海外的項目資産被投資目的國收歸國有或沒收等。投資擔保期通常15年，特殊情況下為20年。擔保期滿後可續延，每次最多5年。投資擔保的對象包括股份、公司股東以股份形式的借貸、給境外分公司配置的資本（調撥資本）以及根據具體申請情況納入擔保的其他形式投資收益。

　　聯邦政府根據每年確定的預演算法授權接受企業境外投資項目的擔保申請。由聯邦經濟部牽頭成立、財政部等一些部門參與的跨部門聯合委員會（IMA）負責審理企業的擔保申請。企業申請政府投資擔保，通常需具備下列基本條件：一是企業所在地或企業主居住地為德國；二是申請項目必須符合德國利益；三是項目必須是非金融類投資；四是申請項目為該企業經濟上可承受的；五是項目涉及新的投資，包括對已存在項目的追加投資。政府投資擔保的具體事務由聯邦政府委託的普華永道諮詢公司和赫爾姆斯公司共同承擔：普華永道作為聯邦政府的主要委託者負責從擔保申請到擔保管理等一系列諮詢服務，並承擔接受和審核申請服務。企業向普華永道提交申請，後者對其投資項目特別是投資風險提出意見，這些意見則作為聯邦政府組成的投資擔保聯合委員會（IMA）做出擔保審批決定的基礎。

　　四、德國國有企業海外資産監管借鑒

　　由於政治體制、法律體系和經濟社會實際情況及國有企業狀況和企業管理水準的不同，德國國有企業海外資産監管經驗僅可供借鑒參考。德國經驗對加強對我國有企業海外資産項目管理，減少海外資産損失的風險有以下三點啟示。

　　一是加強海外投資風險管理。借鑒德國《對外直接投資擔保條例》，制定比較嚴謹、操作性強的海外投資保險法律依據，規範海外投資保險業務操作。加強對風險發生後的處理，完善風險轉移、分擔、補償等事後風險管控機制。提高企業風險管理意識，開展風險教育和培訓。目前中國企業海外投資尚屬起步階段，企業風險意識淡薄、風險控制手段缺乏，特別是一些國有企業，對海外投資風險認知度和重視度不高。

　　二是完善國企資産監管體系。德國政府對國有企業監管體系相對科學主要體現在監管法律體系完善、確保監管權威性和規範性；監督職能獨立於其他職能；各監督部門、監管環節職責明確，分工清晰。借鑒德國經驗，要進一步健全內部監督和外部監督制度。完善企業治理結構，提高監管有效性，明確責任主體。健全國有企業母公司對海外分支機構的監管制度，避免過度授權。改變目前國有資産監管部門和境內總部對境外國有資産的監管主要依靠“自己管自己”的內審模式，填補外部監督盲點。加強對國有企業包括對境外分支機構國有資産的審計，加大國有企業經營管理資訊透明度。

　　三是對外投資遵循循序漸進原則，杜絕盲目投資。德國企業海外投資已經歷數十年，企業跨國經營相對成熟，風險規避和管控能力較強。中國企業海外投資剛起步，缺乏國際化運作經驗，須夯實管理、運營多方面實力，充分了解考察項目情況、市場前景和投資目的國的法律、商業環境、投資敏感領域、地緣政治影響等因素，避免由於盲目投資造成的資産損失。