●與現有的國資委相比，國經委管理職能要減少和虛化很多，現有國資委履行的“出資人”職能已經剝離出來，只承擔純粹的國有經濟行政監督職能，“出資人”職能完全歸國有資本運營公司和國有資本投資公司。

　　●建立“全覆蓋”的統一監管體制，確立國經委的政策權威地位，由國經委出臺統一的國有經濟監管政策，有助於消除現行監管體制中的“盲區”，有利於打破“條塊分割”的局面，促進全國國有資本的統一優化配置。

　　●構建“三層三類全覆蓋”的國有經濟管理體制，不僅涉及到國有經濟、國有資産和國有企業的功能定位問題，還涉及幹部管理體制、勞動人事制度以及調整政府與企業之間、中央政府與地方政府之間的關係等更為深層次的社會經濟運作的體制機制問題。·

　　中國社會科學院工業經濟研究所所長黃群慧近日接受《經濟參考報》記者專訪時表示，以‘管資本’為主的管理新體制應該是一個三層三類全覆蓋的國有經濟管理體制。按照他所在團隊的設計，應該是由“國有經濟管理委員會——國有資本經營公司或者國有資本投資公司——具體國有企業”三個層次構成，管理“公共政策性、特定功能性和一般商業性”三個類型國有企業的體制。

　　從“國資委”到“國經委”

　　黃群慧表示，十八屆三中全會提出：“完善國有資産管理體制，以管資本為主加強國有資産監管，改革國有資本授權經營體制，組建若干國有資本運營公司，支援有條件的國有企業改組為國有資本投資公司。”這意味著要逐步建立以“管資本”為主的管理體制，使國有企業從一系列的政府監管活動中獨立出來，成為更加適應市場經濟的經濟主體。

　　“我們認為，以‘管資本’為主的管理新體制應該是一個三層三類全覆蓋的國有經濟管理體制。”黃群慧説，第一層次是政府的國有經濟管理部門（這裡沒有將最高層次人民代表大會考慮進去，而未來國有資本經營預算是應該向人民代表大會定期彙報的），可以命名為“國有經濟管理委員會”（簡稱“國經委”）。

　　區別於現有的“國有資産監督管理委員會”（簡稱“國資委”），國經委將負責全國國有經濟（包括隸屬不同部門的國有企業、國有資産和國有資本）監管政策的制訂和監督政策的執行，籌劃整體國有經濟改革與發展，解決整個國有經濟部門和不同類型的國有企業的功能定位問題，籌劃中間層次的國有資本運營公司、國有資本投資公司的組建，對其章程、使命進行管理，負責國有經濟的統計、稽核等。

　　與現有的國資委相比，國經委管理職能要減少和虛化很多，現有國資委履行的“出資人”職能已經剝離出來，只承擔純粹的國有經濟行政監督職能，“出資人”職能完全歸國有資本運營公司和國有資本投資公司。根據目前我國的行政管理組織架構和職能分工特點，在對於國有資本管理主體——國有資本投資運營公司的行政監督管理上，國經委要配合同級組織部門履行對國有資本投資運營公司主要領導人的考核、選拔任用等管理職能。

　　但是，在新體制下，組織部門要減少管理幅度，擴大市場化選聘比例，只對極少數關鍵領導人（如董事長、黨委書記等）進行管理；國經委還要配合財政部履行對國有資本投資運營公司的國有資本經營預算編制、執行和收益分配進行監督管理，並向同級政府和人民代表大會報告，接受監督，並獲得批准；國經委在籌劃國有經濟改革與發展過程中，還要注意與國家發改委的整體經濟發展與改革政策制定相協調。在新體制下，“全覆蓋”各行各類國有資産和國有企業的統一監管成為可能。由於國經委的角色定位聚焦于監管職能而不是運營職能，因此，能夠將工業、金融、文化、鐵路等各個領域的國有經濟全部納入國資委的監管範圍中，只是要根據行業特徵在其下組建不同的國有資本運營公司和國有資本投資公司而已。

　　建立“全覆蓋”的統一監管體制，確立國經委的政策權威地位，由國經委出臺統一的國有經濟監管政策，有助於消除現行監管體制中的“盲區”，有利於打破“條塊分割”的局面，促進全國國有資本的統一優化配置。現有的“條塊分割”國有資産管理體制，容易導致部門利益和行業壁壘，導致國有資産政策缺乏整體性和系統性，不利於國有資産保值增值。國經委要著重通過對不同國有部門的準確功能定位，對國有資本投資公司或者國有資本運營公司進行充分授權，避免隨意參與和干預相對低層次的國有資本投資運營公司及下轄國有企業和國有資産的日常運營活動。當然，由於“全覆蓋”改革力度很大，建議在各地國資委試點的基礎上，進一步擴大地方試點範圍，再上升到中央層面。

　　構建“三層三類”管理體制

　　在中間層次上，組建和發展若干數量的國有資本運營公司和國有資本投資公司。黃群慧説，國有資本投資運營公司的組建均應由財政部門注資設立或重組設立，是獨立於政府部門的運營國有資本的機構，實行所有權與經營權分離，受託按照市場化運作國有資本，原有的國資委的出資者職能已經落到國有資本投資運營公司身上。

　　所謂“管資本為主”就主要體現在由國有資本投資運營公司對處於第三層次的具體國有企業履行出資者職能。國有資本投資運營公司是新時期完善國有資産管理體制、構建以管資本為主的新國資監管體制的主要抓手，是真正實現政企分開、政資分開和分類監管的樞紐、界面和平臺，是落實國有資本投資運營服務於國家戰略目標這一責任的市場主體。

　　對於國有資本運營公司而言，原則上只對下面第三層企業參股，並不控股，也不謀求合併會計報表，主要通過資本市場進行股權産權買賣，一方面改善國有資本的分佈結構和品質，另一方面實現國有資本保值增值。由於這類公司並不追求控股，其參股企業的主要目標就是在流動中實現國有資本價值最大化，因此其所參股的企業都屬於一般商業性企業，一般不具有公共政策性或者特定功能性的使命和定位。

　　實際上，這類企業類似于基金的運作方式，也就是所謂的“匯金模式”或者“淡馬錫模式”。黃群慧表示，從現有的中央企業而言，除了中國國新控股有限責任公司本身就屬於國有資本運營公司外，那些投資實業方向多元、主業不突出的集團公司，如國家投資開發公司，也可以逐步向國有資本運營公司發展，其餘就要新組建一些這類公司，將一般商業性企業的國有股權劃撥到這些新組建的國有資本運營公司中，由國有資本運營公司行使國有資本出資者的職權；對於國有資本投資公司而言，需要投資實業、控股下面的第三層企業。

　　國有投資公司控股的第三層企業，一般具有公共政策性（如城市公共服務企業、糧棉儲備企業等）和特定功能性（如保障國家安全、前瞻性戰略性産業的企業等）使命和定位，原則上應在現有的大型或特大型國有企業集團的基礎上改組或者組建，盡可能不新設。國有資本經營投資公司的組建過程，正是集團公司股權多元化的過程。長期以來，我國集團公司層面的股權多元化進程停滯不前，而組建國有資本投資公司或者運營公司，會極大地加快我國集團公司層面的股權改革進程。

　　“初步設想，作為世界最大規模的經濟體之一，面對龐大的國有經濟，在中央政府層面，至少需要10數家中間層次的這類平臺公司。正是這兩類平臺公司共同存在，實際上就折中了前文所述關於國有資産管理體制改革的兩派觀點。作為政府與市場之間的連通器，這些平臺公司，將在確保國家政策方針貫徹落實的前提下，盡最大可能地運用和調動各種市場手段，為下轄的國有企業提供與其企業使命、功能定位相稱的和相適宜的運營體制機制。”黃群慧説。

　　第三層級指具體的國有企業。從分類上看，上述三類基於使命的國有企業功能定位，由於類型不同，相應的管理方式也將有很大的差別。這裡新體制的結果是，只有極少數量的、定位於履行公共政策功能的國有企業，會繼續運作在政府部門直接管理的體制中。為數眾多的國有企業，將運作在以“管資本”為主的日趨市場化的管理體制中。

　　總之，黃群慧説：我們設想的國有經濟管理體制是由“國有經濟管理委員會——國有資本經營公司或者國有資本投資公司——具體國有企業”三個層次構成，管理“公共政策性、特定功能性和一般商業性”三個類型國有企業的“三層三類”體制。

　　讓國企運作回歸到企業本質

　　黃群慧認為，構建“三層三類全覆蓋”的國有經濟管理體制，是一項綜合性的體制機制改革，不僅涉及國有經濟、國有資産和國有企業的功能定位問題，還涉及幹部管理體制、勞動人事制度以及調整政府與企業之間、中央政府與地方政府之間的關係等更為深層次的社會經濟運作的體制機制問題。這意味著這是一項意義重大但又十分艱巨的改革任務，為此，至少應該注意以下3個方面問題。

　　第一，深化政府管理體制改革，積極穩妥地推進國資委向國經委轉變。國資委轉變為國經委，不僅僅是名稱的改變，更為關鍵的是按照國家治理體系和治理能力現代化的要求，轉變治理理念和轉換職能，這需要有“正面清單”的思想，對國有企業進行減政放權，只履行清單授權的核心管理職能。國資委要對國有資本投資運營公司進行充分的授權，使後者成為國有資本管理的重要主體，更好地發揮出國有資本的運營管理職能，而國經委與有關政府部門將自身職權將更集中和突出於重大政策制訂和關鍵性的監督管理職能，這涉及7項核心管理職責：公司章程審批、國有股東代表管理、國有資本經營預決算、經營業績與績效考核評價、國有資本經營收益上交、審計、資訊披露管理。

　　第二，把握“管資本”的核心內涵，讓國有企業運作回歸到企業本質。黃群慧表示，從理想狀態講，管資本，有兩個根本性要求，一是資産的收益性，收益水準要大大提高。管理資本的核心是硬化資本預算約束，這是第一位的。二是資産的流動性，一旦資産的收益水準出現不高或不穩定的情況，此時，就需要進行必要的資源配置的調整，確保必要的資産流動性，就是要避免國有資本固守于既定的國有企業組織形態或實物資産形態中，難以改變其低效運營的狀態。當然，改革進程應該是漸進的，在改革的早期試點階段，只有較少數的國有資本投資運營公司條件相對成熟，它們管理的企業數量相對有限。為數更多的國家出資企業仍由國資委基本按照現行的管理體制實施監管。伴隨改革試點的穩步推進，越來越多的國家出資企業將交由國有資本投資運營公司來管理，國資委的職能也將逐步轉變為國經委的職能。

　　第三，正確處理中央和地方的關係，允許各地政府積極探索自己的新體制。關於國有經濟管理的中央和地方的關係，在理論界早就有大量的討論，有的學者提出中央和地方“分級所有”的建議，認為這樣有利於推進股份制改革，形成多元股東相互制衡的規範公司治理機制。現在並沒有實施“分級所有”體制，實際管理上是中央和地方的分級代表行使所有權。我們提出的“三層三類全覆蓋”的國有經濟管理體制更多地是集中討論中央層面，如果考慮到地方分級代表行使國有經濟所有權，那麼更為全面準確的表述應該是“分級分層分類全覆蓋”的國有經濟管理體制。