7月13日至16日，聯合國在衣索比亞首都亞的斯亞貝巴召開“第三屆國際發展融資大會”（FfD3），為達成“2015年後發展議程”建立資金保障體系，以取代即將到期的千年發展目標，推動全球可持續發展邁入新階段。至此，國際社會關於新發展議程的討論取得重要階段性成果，國際發展合作從理念到手段均將出現許多重大轉變。

　　回顧歷史，由聯合國推動的發展議程大致經歷了三個階段。第一個階段是上世紀60年代至70年代，主要貢獻是幫助二戰後大批取得民族獨立的發展中國家實現經濟和社會發展，逐步走上獨立自強道路；第二個階段是80年代至90年代末，最大貢獻是提出了可持續發展的概念，刷新國際社會對發展理念的認識；第三個階段是90年代至今，2000年聯合國千年首腦峰會達成千年發展議程，在減貧、環境等八大領域設定量化指標，明確提出用15年時間，通過聯合行動全面推進全球發展。

　　這三個階段實際上貫穿著一種樸素的認識，即一部分人從道義上不能接受另一部分人長期處於極端貧困，要通過國際合作來改善後者的生存條件，以提高全人類的發展水準。但這種認識在國際社會關於新發展議程的討論中被“昇華”了，國際發展理念不再“單純”，至少産生了以下三大轉變。

　　一是從“托底”到“均衡”。千年發展目標的核心任務是“減貧”，即通過國際社會共同努力，幫助發展中國家特別是最不發達內陸國家消滅極端貧困，確保飲水安全、糧食安全、基本醫療、基本教育等基礎性生存保障條件。性質上是南北合作，主要由發達國家出錢、出技術、出經驗，重在“托底”。2012年，聯合國可持續發展大會正式提出“可持續發展目標”，將覆蓋範圍擴大到“全體人類”。聯合國秘書長潘基文反覆念叨“不落下任何一人”，不僅包括發展中國家尚處在貧困線之下的民眾，也包括缺少平等發展機會的發達國家民眾，重在“均衡”，凸顯發展理念的巨大轉變。在這一理念下，即便是高收入國家的民眾，同樣也是可持續發展目標的服務對象，由此將改變原來的南北合作模式，轉變成更為徹底的全球性發展。

　　此種變化，我們既可以將之看做是對千年發展目標的深化，也可以將之看成是拉平發達與發展中國家之間的差異。發達國家在新發展議程中將不再作為單純的援助方出現，而是同時扮演出資者與受益者角色。許多發展中國家抱怨，這一轉變將顯著減輕發達國家在國際發展合作中的責任。

　　二是從“道德規範”到“行為準則”。此前，國際發展目標僅是作為一種道德規範，引領各國從道義上主動實現經濟社會發展目標，不具有強制約束力，對出資方和受援方都一樣。同時，國際發展合作以目標為導向，不過分強調發展的手段和條件，不干涉發展中國家的國內政治制度，重視各國在國內政策上的自主性。如此帶來的好處是各國都欣然接受千年發展目標，但壞處是缺少監督，成果不盡如人意。比如，到千年目標行將結束時發達國家承諾資金僅落實三分之一，64%的國家進展不足乃至出現惡化。

　　由此，千年發展目標的慘澹局面給各方強化後發展議程約束力製造了充足的輿論空間，各方在草案磋商階段反覆強調要加入後期跟進措施，可持續發展議程草案也被大量注入價值觀和行為規範等方面的內容，使得整體方案過於關注發展所需的條件和手段，而不是目標本身。一些國家還要求受援國家加強政治透明度、轉變治理模式、確保人權，並要求定期提交評估報告，大有將可持續發展從道德規範轉為行為準則的趨勢，體現出濃厚的政治意味。這一變化，給不少發展中國家帶來了巨大的危機感。

　　三是從社會發展回歸經濟發展。千年發展目標設定的八大目標全部集中在社會發展領域，似乎忽視了經濟發展對改善生存條件的先決意義。過去15年，各方推動落實千年發展目標的重要經驗便是，發展中國家需要直接資金援助，但更需要就業和增長。發展合作應該設法讓發展中國家獲得更多投資和增長機會，從而創造更多就業、獲得更多稅收，進而可以提升公共服務水準，改善發展條件。因此，在可持續發展目標中添加了關於經濟發展的內容，如第8項“實現持續、包容的經濟增長，幫助所有人充分就業”。

　　這一轉變看似倒退，實則進步。因為如果拋開經濟發展，單純靠國際援助去改善生存環境，終究還是不可持續的，過於理想主義。同時，出於經濟發展的需要，發展中國家變得更重視私人資本在國際發展合作中的作用，特別是基礎設施領域的私人長期投資。世界銀行稱，未來全球需要數萬億美元發展援助，其中大部分可能需要由私人資本承擔。

　　上述這些轉變應當説都是根本性的，且主要體現了發達國家意願，未必全部能實現。現在距離9月的聯合國世界領導人峰會只有兩個月時間，離12月的巴黎氣候變化大會也不過5個月，國際社會關於新發展議程的頂層設計實際上並未完成，仍處在緊張討論之中，剩下的時間已經非常緊張。為降低實施難度，各方有可能簡化目標清單，拿出一份更加務實、更易被各方所接受的新方案。

　　（文/韓立群 中國現代國際關係研究院）