本報記者 周紅梅

　　■閱讀提要

　　6月29日，自治區黨委全面深化改革領導小組第七次會議審議通過《廣西推廣運用政府與社會資本合作模式增加公共産品供給的指導意見》，提出首先在城鎮基礎設施、環境保護、公共服務等領域梳理出一批項目先行進行試點，形成可推廣的經驗和模式。政府與社會資本合作（PPP）大幕拉開。隨即，我區近日公佈了總投資約433億元的首批PPP示範項目，這其中政府角色如何定位、風險如何防範、分配機制怎麼定、項目怎麼融資等問題引起社會廣泛關注。

　　打破單一投資模式

　　面對當前經濟下行壓力，主要面向基礎設施、公共服務等領域的PPP投資模式，是轉變政府職能、激發市場活力，打造經濟新增長點的重要改革舉措，對穩增長、促改革、調結構、惠民生有重要意義。

　　今年我區“兩會”政府工作報告明確提出：“擴大民間資本市場準入範圍，降低準入門檻，積極推廣PPP模式，鼓勵和吸引社會資本通過多種方式與政府合作參與項目建設運營”。

　　我區48條穩增長政策措施要求，梳理適合市場化運作、今明兩年可開工建設的PPP模式向社會公佈，吸引社會資本參與項目建設。特別在能源、交通運輸、水利、環境保護、市政等基礎設施和公共領域開展特許經營，吸引和擴大社會有效投資。

　　“從我區實際來看，推廣PPP模式，有利於幫助政府解決兩個方面的問題。”自治區財政廳副廳長董仕軍説，首先有利於政府加快轉變政府職能，從繁重的事務中脫身出來，從過去公共産品和服務的提供者變成監管者和合作者，實現政企分開、政事分開。其次，有利於新型城鎮化進程的加快，推進城鄉統籌發展。

　　“目前，我區城鎮化率為44%，比全國低9個百分點，建設任務艱巨，推廣運用政府和社會資本合作，可以拓寬融資渠道，形成多元化、可持續的資金投入機制。”

　　董仕軍表示，PPP模式旨在提升公共産品、服務的品質和效率，而非單純作為一種融資手段。PPP模式將政府在戰略制定方面的優勢與社會資本在成本管理，技術創新等方面的優勢結合起來，有助於更有效地提供優質、低成本的公共産品和服務，增進人民福祉。目前廣西財力比較薄弱，收支矛盾十分突出，各級政府都面臨著“錢從哪來”的問題。推廣運用PPP模式，可以吸引社會資本進入公共領域，打破政府單一投資的模式，發揮財政資金“四兩撥千斤”的作用。

　　有關專家表示，在當前國務院加強地方性債務管理的背景下，PPP模式有助於化解政府的存量債務和增量債務問題。通過運用轉讓-運營-移交（TOT）、改建-運營-移交（ROT）等方式，將政府融資平臺公司存量公共服務項目轉型為政府和社會資本合作項目，引入社會資本參與改造和運營，可將政府性債務轉換為非政府性債務，從而化解地方債務風險，騰出資金用於民生領域建設。

　　PPP模式也為社會資本特別是民營資本進入公共服務領域打開了大門。專家指出，PPP的優勢在於，可以在平滑年度間財政支出波動的同時滿足基礎設施和公共服務的建設需求，激發市場主體活力和發展潛力，最大限度地發揮社會資本方資金、技術、人才和管理經驗優勢，提升公共服務供給的品質和效率。

　　23個項目先行先試

　　6月5日，自治區政府向社會公佈了廣西首批政府和社會資本合作（PPP模式）示範項目，23個項目計劃總投資433億元。

　　從此次PPP試點項目來看，鐵路、地鐵、公路、機場等交通基礎設施類項目6個，計劃投資293.74億元；城市污水綜合治理、醫院、福利院、生活垃圾焚燒發電、供水、棚戶區改造、空氣品質監測等公用服務類項目17個，計劃投資139.26億元。

　　“在各市縣建立本級項目庫，向全區徵集適宜採取PPP模式的項目，經過專家審核評估，篩選出單體投資規模較大、長期合同關係清晰、收益比較穩定，與群眾百姓生産生活密切相關的23個項目作為自治區示範項目，鼓勵先行先試。”自治區財政廳相關負責人説。

　　南寧市竹排江上游植物園段（那考河）流域治理項目是自治區首批PPP示範項目之一，項目包括河道整治、污水處理、河道生態、海綿城市示範工程等7個子項工程內容，整個項目技術性要求高、實施過程複雜。

　　該項目一位負責人告訴記者，目前該項目已完成PPP競爭性磋商採購，中選投資人北京城市排水集團有限責任公司將負責項目建設、運營及融資等，由於後期污水處理價格不足以覆蓋收益率，為保障投資主體的合理回報，南寧財政將以政府購買服務的方式進行補貼。

　　董仕軍介紹，在PPP模式中，政府主要承擔制定政策和規則、項目立項及可行性研究、制定實施方案、物有所值評價和財政承受能力評估等工作，與社會資本共同承擔不可抗力風險；政府通過特許經營權、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規則，使投資者有長期穩定收益。

　　專家指出，在PPP模式中，政府具有雙重身份，除了是參與者以外，還是監管者。無論是項目本身有現金流（即穩定收入來源）還是沒有現金流（收益不好），政府均應當對公共服務的價格和品質進行持續監管，確保老百姓享受到質優價廉的公共服務。

　　PPP項目投入週期長，要從長遠角度考慮投入和産出，正確處理好短期利益和長期利益的關係。同時，PPP模式不再局限于建設環節，而是貫穿項目的“全生命週期”，這就要求社會資本方不但要有良好的建設資質，更要有過硬的運營能力。與此同時，社會資本方還要承擔項目建設、營運等風險。

　　三方權責要兼顧

　　面對當前各地一哄而上的PPP熱潮，專業人士提醒，PPP項目投資大，建設運營期長，涉及環節多、領域廣，技術複雜、專業性強，加之PPP模式在我國剛剛起步，必須科學指導、規範運作，循序漸進地推進，防止在實踐中發生“走偏”和“變異”。

　　PPP模式的可持續健康發展，必須兼顧政府、社會資本方、公眾三方的權益與責任。首要的是，政府如何保障合同履約能力，從而保護社會資本的合法權益？

　　自治區財政廳一位負責人表示，在PPP模式中，要開展財政承受能力論證，統籌評估和控制項目的財政支出責任，並將合同支付責任納入預算管理、中期財政規劃和政府財務報告。同時，合理確定財政補助金額，做到量力而為，每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任佔一般公共預算支出比例應當不超過10%。

　　社會資本回報率問題，也是PPP模式有效推廣需要解決的難題。業內人士認為，社會資本回報率的問題應當通過公開透明的陽光決策機制的確立來解決，公開透明可以讓社會資本的回報率更接近市場回報率，也可減少政府直接介入市場可能帶來的腐敗問題。

　　與此同時，建立政府與社會資本合理的風險分配機制，對財政補貼標準、公共服務價格進行制度規範，並根據市場實際情況適時調整等。

　　融資困難是PPP面臨的又一難題。由於PPP項目融資既要低利率又是長週期，在銀行看來風險太大。雖然國家明確提出要創新PPP融資機制，包括優化信貸評審方式，鼓勵開發性金融機構發揮中長期貸款優勢，參與改造政府和社會資本合作項目等，但要滿足PPP項目融資需求，還需金融體制的創新。

　　董仕軍認為，對金融機構來説，PPP既是機會也是挑戰，金融機構要改變“以擔保鎖定風險”的傳統做法，積極參與PPP項目的前期論證，逐步從單純的“資金供應商”轉變為“綜合服務商”，如財務顧問、融資支援、發行項目收益債券、資産證券化等直接或間接投資工具，提供融智融資“所有”服務。

　　此外，PPP項目成功“落地開花”，還亟需各級政府出臺簡化項目審核流程、保障項目用地、完善財稅支援政策等具體配套政策措施。

　　廣西首批23個PPP示範項目

　　序號

　　項目名稱

　　行業領域

　　地區

　　類型

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　　南寧軌道交通4號線一期項目

　　南寧市竹排江上游植物園段(那考河)流域治理項目

　　南寧市馬巢河治理項目

　　南寧市水塘江綜合整治項目

　　南寧市心圩江環境綜合整治項目

　　南寧市武鳴區光榮院、福利院搬遷擴建項目

　　桂林市第二人民醫院城北分院項目

　　梧州機場遷建工程

　　梧州市靜脈産業園項目

　　梧州市江南片區旺步片區棚戶區改造工程

　　梧州市塘源污水處理工程

　　北海市鐵山港區石頭埠鐵路支線項目

　　北海市鐵山港區啄羅鐵路支線項目

　　北海市生活垃圾焚燒發電項目

　　桂平至來賓高速公路項目

　　玉林市建築垃圾消納場項目

　　玉林市餐廚垃圾處理廠項目

　　百色市靖西至那坡高速公路項目

　　靖西縣城區給水系統改擴建項目

　　賀州市電子科技生態産業園棚戶區改造項目

　　賀州市八步區人民醫院建設項目

　　賀州市望高至擔桿嶺水廠原水輸水管道建設項目

　　廣西環境物聯網PPP項目（空氣品質監測站）

　　南寧市

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　　那坡縣

　　靖西縣

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　　賀州市

　　賀州市

　　各市縣

　　新建

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　　周海笑/製表