三部委發文妥善解決地方融資平臺在建項目後續融資問題

　　⊙記者 周鵬峰 ○編輯 劍鳴

　　為落實《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）要求，財政部、人民銀行、銀監會日前聯合發佈《關於妥善解決地方政府融資平臺公司在建項目後續融資問題的意見》，《意見》的出臺被認為既是推動融資平臺平穩轉型，緩釋財政金融風險的必要舉措，也有利於構建可持續的地方政府舉債融資機制。

　　意見所提在建項目是指在國發〔2014〕43號文件成文日期（2014年9月21日）之前，經相關投資主管部門依照有關規定完成審批、核準或備案手續，並已開工建設的項目。

　　值得一提的是，在此之前幾年，地方融資平臺一直是監管機構以及金融機構風險防範重點領域，相關人士對上證報記者稱，《意見》的出臺並不意味著對地方融資平臺態度的徹底轉向，但可視為“完善”。

　　《意見》明確的重點任務之一是支援在建項目的存量融資需求。要求對於在2014年12月31日前已簽訂具有法律效力的借款合同並已放款，但合同尚未到期的融資平臺公司在建項目貸款，銀行業金融機構要在全面把控風險、落實信貸條件的前提下，繼續按照合同約定發放貸款，不得盲目抽貸、壓貸、停貸。

　　對於在2014年12月31日前已簽訂具有法律效力的借款合同，且合同到期的融資平臺公司在建項目貸款，如果項目自身運營收入不足以還本付息，銀行業金融機構可與地方政府、融資平臺公司協商，在後續借款與前期借款合同約定的責任一致，且確保借款合同金額不增加的前提下，重新修訂借款合同，合理確定貸款期限，補充合格有效抵質押品。

　　重點任務之二是要規範實施在建項目的增量融資。要求地方各級政府要密切關注融資平臺公司在建項目中應由財政支援的增量融資需求，在依法合規、規範管理的前提下，統籌財政資金和社會資本等各類資金，保障在建項目續建和收尾。

　　對於已簽合同貸款額不能滿足建設需要，且適宜採取政府和社會資本合作模式的融資平臺公司在建項目，優先採取政府和社會資本合作模式，彌補在建項目增量融資需求。對於已簽合同貸款額不能滿足建設需要，且符合國家有關規定並確實沒有其他建設資金來源，但又暫時不宜轉為政府和社會資本合作模式的融資平臺公司在建項目，增量融資需求納入政府預算管理，由地方政府按法律要求和有關規定發行政府債券解決。

　　《意見》還要求，要切實做好在建項目後續融資管理工作。同時明確銀行業金融機構要認真審查貸款投向，重點支援農田水利設施、保障性安居工程、城市軌道交通等領域的融資平臺公司在建項目，確保貸款符合産業發展需要和産業園區發展規劃。

　　對地方政府按法律要求和有關規定發行政府債券解決的在建項目後續融資，《意見》明確在保障財政支出需要的前提下，對於有相應政府債券發行額度，且本地區國庫庫款餘額超過一個半月庫款支付保障水準的地區，允許地方財政部門在政府債券發行額度內，加大盤活以前年度存量財政資金力度，利用超出部分的國庫庫款用於政府債券發行之前的資金週轉，以解決在建項目融資與政府債券發行之間的時間差問題。

　　《意見》要求部委之間密切協同推進，其中財政部、人民銀行要加強財政政策和貨幣政策的協調配合，為地方政府發行債券創造良好的市場環境。財政部要制定出臺地方政府債券配套管理辦法，加強對地方政府債券發行和使用工作的組織領導。銀監會要加強監管、正確引導，推動銀行業金融機構在依法合規、有效防範風險的前提下，做好融資平臺公司在建項目後續融資工作。

　　近日，國務院辦公廳轉發了財政部、人民銀行、銀監會《關於妥善解決地方政府融資平臺公司在建項目後續融資問題的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》的出臺既是推動融資平臺平穩轉型、有效應對經濟下行壓力、緩釋財政金融風險的必要舉措，也有利於構建可持續的地方政府舉債融資機制。

　　一、《意見》的主要內容

　　《意見》的內容主要包括三個方面：一是明確界定“在建項目”標準，按照“老債老辦法，新債新辦法”的思路，要求支援在建項目的存量融資需求和規範實施增量融資。二是要求銀行業金融機構要兼顧促發展和防風險，審慎測算融資平臺公司還款能力和在建項目收益等，自主決策，自擔風險，切實做好後續融資管理。三是要求完善後續融資的配套支援安排。即在保障財政支出需要的前提下，對於有相應政府債券發行額度且本地區國庫庫款餘額超過一個半月庫款支付保障水準的地區，地方政府可依法合規調度庫款，解決政府債券發行前的在建項目融資需求。

　　二、妥善解決在建項目後續融資是適應當前經濟形勢的重要舉措

　　2015年是新《預演算法》正式開始實施的第一年，在新舊政策轉變的交替期，對融資平臺的平穩轉型提出了新的要求。

　　第一，經濟下行壓力持續加大。二季度以來，投資、消費、社會融資規模等多項指標均顯示經濟下行壓力還在持續加大。1-4月，固定資産累計同比增長12.0%，創下2000年12月以來最低。其中，房地産投資同比增長6.0%，下降幅度更是遠超市場預期。消費穩中趨降，社會零售商品總額同比增長10.4%，比去年同期下降1.6個百分點。新增社會融資規模5.66萬億元，相比去年同期減少約1.47萬億元。1-4月，預算內資金來源同比增長10.2%，相比去年同期大幅下降11.3個百分點。

　　第二，地方政府資金存在一定壓力。在經濟下行壓力加大和房地産市場調整的背景下，地方政府的財政收支矛盾不斷凸顯。一方面，地方政府原有融資渠道受到制約。根據2014年出臺的《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》（以下簡稱國發〔2014〕43號文）要求，融資平臺公司不得新增政府債務。另一方面，財政收入明顯放緩。一季度公共財政收入同比增長3.9%，增速比去年同期下降5.4個百分點，尤其土地出讓收入同比下降近三成。與此同時，保障民生、政府債務還本付息等各項支出壓力都在明顯增大。

　　第三，部分項目融資需求難以滿足。國發〔2014〕43號文提出，地方政府舉債採取政府債券方式，建立規範的地方政府舉債融資機制，並推廣使用政府和社會資本合作模式（以下簡稱PPP）。這有利於提高地方政府債務透明度、降低對銀行信貸的過度依賴，以及實現地方政府債務的長期可持續增長。但是，在推進債券發行和PPP融資機制的建立過程中有一些問題亟待解決。一方面，地方政府債券面臨著發行規模較大、信用評級機制不完善以及市場承受能力有待觀察等問題。另一方面，我國PPP模式的推行面臨法律規則不健全，契約意識不夠，缺乏信任等問題，PPP模式的建立和完善還有相當長的路要走。由於新融資模式難以及時建立，部分項目的融資需求無法得到及時有效滿足。

　　三、妥善解決在建項目後續融資

　　有利於全面落實《預演算法》

　　《意見》的出臺是推動融資平臺公司平穩轉型的必要舉措，有利於應對經濟下行壓力，緩釋相關融資平臺公司資金壓力，也將更好地推進《預演算法》的全面落實，為構建可持續的地方政府舉債融資機制創造條件。

　　第一，推動在建項目後續融資安排對促進經濟長期可持續發展具有重要意義。國發〔2014〕43號文明確提出“在規範債務管理的同時，要妥善處理存量債務，確保在建項目有序推進”。此次《意見》的出臺，進一步明確了融資平臺公司在建項目的內涵及標準，有利於在建項目的順利推進，避免發生部分融資平臺公司債務集中到期的風險。與此同時，《意見》要求銀行業金融機構的信貸資金應重點投向農田水利設施、保障性安居工程、城市軌道交通等領域，這有利於增強基本公共服務的供給能力與效率，更好地惠及民生和支援産業發展。這些項目對中國經濟長期可持續發展具有重要意義，它們有投資的必要，更有持續建設和進一步發展的必要。

　　第二，推動在建項目後續融資安排是推進融資平臺平穩轉型的有效措施。在建項目在加快向政府債券、PPP模式的轉型過程中，容易出現資金補充不及時等問題。如果出現在建項目資金鏈斷裂，則不僅會影響項目自身的正常運作，還會影響其社會效益的有效發揮。為緩釋新舊政策交替期的融資風險，《意見》提出按照“分類管理、總量控制、區別對待、依法合規”的原則，對妥善處理融資平臺公司在建項目後續融資進行了具體部署，提出安排臨時性資金週轉，加強有關部門債務資訊共用等配套措施，以促進融資平臺公司平穩轉型。

　　第三，平穩轉型是落實新《預演算法》的重要保障。《意見》相關內容表明，其符合《預演算法》的精神。一是對於存量融資部分，後續借款與前期借款合同約定責任一致，借款合同金額不增加，不會增加政府性債務。二是加快推進規範的地方政府舉債融資機制建設，融資平臺增量融資明確按照優先採用PPP和發行債券納入預算兩條腿走路。三是加大以前年度存量財政資金的盤活力度，提高財政資金使用效益，為在建項目融資和地方政府1.6萬億地方政府債券發行做好連結。

　　總之，《意見》關於融資平臺在建項目後續融資的新安排是適應當前形勢做出的必要和適度調整，有利於在建項目的順利推進，必將為構建可持續的地方政府舉債融資機制創造更好的條件。（作者係中國銀行國際金融研究所常務副所長）