中國證券網訊（記者 郭曉萍）記者8日從中國政府網獲悉，為全面推開縣級公立醫院綜合改革，鞏固和擴大改革成效，經國務院同意，國務院辦公廳現提出相關意見，包括優化縣域醫療資源配置、改革管理體制、建立縣級公立醫院運作新機制、完善藥品供應保障制度、改革醫保支付制度、建立符合行業特點的人事薪酬制度等十個方面的34條要求。

　　根據意見提出的目標，2015年，在全國所有縣（市）的縣級公立醫院破除以藥補醫，以管理體制、運作機制、服務價格調整、人事薪酬、醫保支付等為重點，全面推開縣級公立醫院綜合改革。2017年，現代醫院管理制度基本建立，縣域醫療衛生服務體系進一步完善，縣級公立醫院看大病、解難症水準明顯提升，基本實現大病不出縣，努力讓群眾就地就醫。

　　意見全文如下

　　一、總體要求和主要目標

　　（一）總體要求。深入貫徹落實黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會精神，按照黨中央、國務院決策部署，把深化公立醫院改革作為保障和改善民生的重要舉措，全面推開縣級公立醫院綜合改革。將公平可及、群眾受益作為改革出發點和立足點，堅持保基本、強基層、建機制，更加注重改革的系統性、整體性和協同性，統籌推進醫療、醫保、醫藥改革，著力解決群眾看病就醫問題。國家和省級相關部門加強分類指導，下放相關權限，給予政策支援。鼓勵地方因地制宜，探索創新，力爭儘快取得實質性突破。

　　（二）主要目標。堅持公立醫院公益性的基本定位，落實政府的領導責任、保障責任、管理責任、監督責任，充分發揮市場機製作用，建立維護公益性、調動積極性、保障可持續的運作新機制。2015年，在全國所有縣（市）的縣級公立醫院破除以藥補醫，以管理體制、運作機制、服務價格調整、人事薪酬、醫保支付等為重點，全面推開縣級公立醫院綜合改革。2017年，現代醫院管理制度基本建立，縣域醫療衛生服務體系進一步完善，縣級公立醫院看大病、解難症水準明顯提升，基本實現大病不出縣，努力讓群眾就地就醫。

　　二、優化縣域醫療資源配置

　　（三）明確縣級公立醫院功能定位。縣級公立醫院主要承擔縣域居民的常見病、多發病診療，急危重症搶救與疑難病轉診，負責基層醫療衛生機構人員培訓指導，開展傳染病防控等公共衛生服務、自然災害和突發事件緊急醫療救援等工作。各省（區、市）要明確縣域內各級各類醫療機構在提供基本醫療服務方面的責任。

　　（四）編制縣域醫療衛生服務體系規劃。各縣（市）要根據《國務院辦公廳關於印發全國醫療衛生服務體系規劃綱要（2015－2020年）的通知》（國辦發〔2015〕14號），依據各省（區、市）制定的醫療衛生服務體系規劃以及衛生資源配置標準，編制縣域醫療衛生服務體系規劃，合理確定縣域內醫療衛生機構的數量、佈局、功能、規模和標準。縣級人民政府是舉辦縣級公立醫院的主體，每個縣（市）要辦好1－2所縣級公立醫院。在此基礎上，鼓勵採取遷建、整合、轉型等多種途徑將其他公立醫院改造為基層醫療衛生機構、專科醫院、老年護理和康復等機構，也可探索公立醫院改制重組。強化規劃的剛性約束力，定期向社會公示規劃執行情況，對未按規劃要求落實政府辦醫責任或超規劃建設的，追究相關人員責任。

　　（五）明確縣級公立醫院床位規模、建設標準和設備配置標準。床位規模按照功能定位、當地醫療服務需求等情況予以核定。嚴禁縣級公立醫院自行舉債建設和舉債購置大型醫用設備，鼓勵縣級公立醫院使用國産設備和器械。省級衛生計生行政部門和中醫藥管理部門要篩選包括中醫中藥技術在內的一批適宜醫療技術在縣級公立醫院推廣應用。嚴格控制超越縣級公立醫院功能定位或療效不明確、費用高昂的醫療技術、大型醫用設備的引進和應用。

　　（六）落實支援和引導社會資本辦醫政策。完善社會辦醫在土地、投融資、財稅、價格、産業政策等方面的鼓勵政策，優先支援舉辦非營利性醫療機構，支援社會資本投向資源稀缺及滿足多元需求服務領域。放寬社會資本辦醫準入範圍，清理取消不合理的規定，加快落實在市場準入、社會保險定點、重點專科建設、職稱評定、學術地位、醫院評審、技術準入等方面對非公立醫療機構和公立醫療機構實行同等對待政策。支援社會資本舉辦的醫療機構提升服務能力。非公立醫療機構醫療服務價格實行市場調節價。研究公立醫院資源豐富的縣（市）推進公立醫院改制政策，鼓勵有條件的地方探索多種方式引進社會資本。

　　三、改革管理體制

　　（七）建立統一高效、權責一致的政府辦醫體制。各縣（市）可組建由政府負責同志牽頭，政府有關部門、部分人大代表和政協委員，以及其他利益相關方組成的縣級公立醫院管理委員會，履行政府辦醫職能，負責醫院發展規劃、章程制定、重大項目實施、財政投入、院長選聘、運作監管、績效考核等。鼓勵地方按照加快轉變政府職能的總體要求，積極探索公立醫院管辦分開的多種有效實現形式。各級行政主管部門要創新管理方式，從直接管理公立醫院轉為行業管理，強化政策法規、行業規劃、標準規範的制定和監督指導職責。

　　（八）落實縣級公立醫院獨立法人地位和經營管理自主權。實行政事分開，合理界定政府作為出資人的舉辦監督職責和公立醫院作為事業單位的自主運營管理許可權。縣級公立醫院執行縣級公立醫院管理委員會等政府辦醫機構的決策，具有人事管理權、副職推薦權、績效工資內部分配權、年度預算執行權等經營管理自主權。推進縣級公立醫院去行政化，逐步取消醫院的行政級別。完善縣級公立醫院院長選拔任用制度，推進院長職業化、專業化建設。各省（區、市）要明確院長任職資格條件，開展管理幹部專業化培訓，培訓情況作為任職和晉陞的重要依據。

　　（九）建立科學的縣級公立醫院績效考核制度。根據國家關於醫療衛生機構績效評價的指導性文件，以公益性質和運作績效為核心，突出功能定位、公益性職責履行、合理用藥、費用控制、運作效率和社會滿意度等考核指標，開展縣級公立醫院績效考核。引入第三方評估，提升考核的客觀公正性。考核結果及時向社會公開，並與財政補助、醫保支付、工資總額以及院長薪酬、任免、獎懲等掛鉤。強化縣級公立醫院管理委員會等政府辦醫機構對院長的激勵約束，強化院長年度和任期目標管理，建立問責機制，嚴禁將院長收入與醫院的經濟收入直接掛鉤。

　　（十）健全縣級公立醫院內部管理制度。探索現代醫院管理制度。完善醫院內部決策和制約機制，實行重大決策、重要幹部任免、重大項目實施、大額資金使用集體討論並按規定程式執行，發揮黨委的政治核心作用和職工代表大會的民主監督作用。加強醫院財務會計管理，實行規範化的成本核算和成本管理。加強醫療品質管理與控制，規範臨床檢查、診斷、治療、使用藥物和植（介）入類醫療器械行為，落實醫療品質安全的核心制度和基本規範，重點管理好病歷書寫、查房、疑難病例和死亡病例討論、手術安全管理和急診搶救等工作。改善醫院服務，積極推行預約診療服務，開展優質護理服務，加強便民門診，積極配合做好基本醫療保障費用即時結算，完善收費項目公示和費用查詢等制度。縣級公立醫院要開展患者滿意度調查和出院患者回訪活動，認真傾聽群眾意見，及時解決群眾反映的突出問題。健全調解機制，鼓勵醫療機構和醫師個人購買醫療責任保險等醫療執業保險，構建和諧醫患關係。

　　四、建立縣級公立醫院運作新機制

　　（十一）破除以藥補醫機制。所有縣級公立醫院推進醫藥分開，積極探索多種有效方式改革以藥補醫機制，取消藥品加成（中藥飲片除外）。縣級公立醫院補償由服務收費、藥品加成收入和政府補助三個渠道改為服務收費和政府補助兩個渠道。醫院由此減少的合理收入，通過調整醫療技術服務價格和增加政府補助，以及醫院加強核算、節約運作成本等多方共擔。各省（區、市）制訂具體的補償辦法，明確分擔比例。中央財政給予補助，地方財政要調整支出結構，切實加大投入，增加的政府投入要納入財政預算。將醫院的藥品貯藏、保管、損耗等費用列入醫院運作成本予以補償。

　　（十二）理順醫療服務價格。在保證醫保基金可承受、總體上群眾負擔不增加的前提下，將通過推進藥品和耗材招標採購、流通、使用等方面改革降低的費用，主要用於調整醫療服務價格，不得直接返還醫院。按照“總量控制、結構調整、有升有降、逐步到位”的原則，合理調整醫療服務價格。降低大型醫用設備檢查治療、檢驗價格，合理調整提升體現醫務人員技術勞務價值的醫療服務價格，特別是診療、手術、護理、床位、中醫等服務項目價格。建立以成本和收入結構變化為基礎的價格動態調整機制。價格調整政策與醫保支付政策相互銜接。根據需要可將價格調整許可權下放到縣（市），省級相關部門要加強指導。

　　（十三）落實政府投入責任。全面落實政府對縣級公立醫院符合規劃的基本建設和設備購置、重點學科發展、人才培養、符合國家規定的離退休人員費用、政策性虧損，以及承擔公共衛生任務和緊急救治、支農、支邊公共服務等投入政策。中央財政和省級財政給予適當補助。改革財政補助方式，加強預算績效管理，強化財政補助與醫院績效考核結果掛鉤。完善政府購買服務機制。落實政府對縣級公立中醫院的投入傾斜政策。對位於地廣人稀和邊遠地區的縣級公立醫院，可探索實行收支兩條線，政府給予必要保障。

　　五、完善藥品供應保障制度

　　（十四）降低藥品和高值醫用耗材費用。全面落實《國務院辦公廳關於完善公立醫院藥品集中採購工作的指導意見》（國辦發〔2015〕7號）。縣級公立醫院使用的藥品，要依託省級藥品集中採購平臺，以省（區、市）為單位，實行分類採購，採取招採合一、量價掛鉤、雙信封制等辦法開展集中招標採購。地方可結合實際，按照有利於破除以藥補醫機制、降低藥品虛高價格、預防和遏制腐敗行為、推動藥品生産流通企業整合重組的原則，探索藥品集中採購的多種形式，進一步提高醫院在藥品採購中的參與度。允許公立醫院改革試點城市所轄縣（市）與試點城市一道，在省級藥品集中採購平臺上自行採購。高值醫用耗材應通過省級集中採購平臺進行陽光采購，網上公開交易。鼓勵各地對高值醫用耗材採取招採合一、量價掛鉤等辦法實行集中招標採購。在質優價廉的前提下鼓勵購買國産創新藥和醫用耗材。採取多種形式推進醫藥分開，鼓勵患者自主選擇在醫院門診藥房或憑處方到零售藥店購藥。縣級公立醫院要重點圍繞輔助性、高回扣的藥品和高值醫用耗材，加強對醫務人員處方行為的監控，推行電子處方，按照規範建立系統化、標準化和持續改進的處方點評制度，促進合理用藥。

　　（十五）加強藥品配送管理。藥品可由中標生産企業直接配送或委託有配送能力的藥品經營企業配送到指定醫院。對偏遠、交通不便地區的藥品配送，各級衛生計生行政部門要加強組織協調，按照遠近結合、城鄉聯動的原則，提高採購、配送集中度，鼓勵各地結合實際探索縣鄉村一體化配送。

　　（十六）加強藥品採購全過程監管。將藥品集中採購情況作為對醫院及其負責人的重要考核內容，納入目標管理及醫院評審評價工作。對違規網下採購、拖延貨款的醫院，視情節輕重給予通報批評、限期整改、責令支付違約金、降低等級等處理。涉及商業賄賂等腐敗行為的，依法嚴肅查處。嚴格執行誠信記錄和市場清退制度。建立健全檢查督導制度，建立藥品生産經營企業誠信記錄並及時向社會公佈。加強對藥品價格執行情況的監督檢查，規範價格行為，保護患者合法權益。

　　六、改革醫保支付制度

　　（十七）深化醫保支付方式改革。充分發揮基本醫保的基礎性作用，強化醫保基金收支預算。2015年底前，醫保支付方式改革要覆蓋縣域內所有公立醫院，覆蓋30%以上的縣級公立醫院出院病例數。到2017年，全面實行以按病種付費為主，按人頭付費、按床日付費等複合型付費方式。加強臨床路徑管理，各省（區、市）要根據縣級公立醫院功能定位和實際技術能力等，明確診療病種範圍，建立適宜的臨床路徑、處方集和診療規範，規範處方行為，控制過度檢查、過度治療。強化激勵約束，調動醫院和醫務人員積極性。醫保經辦機構要根據協議約定按時足額結算並撥付資金。在規範中醫非藥物診療技術的基礎上，逐步擴大納入醫保支付的醫療機構中藥製劑、針灸、治療性推拿等中醫非藥物診療技術範圍，鼓勵提供和使用適宜的中醫藥服務。

　　（十八）總結推廣支付方式改革經驗。總結梳理試點地區典型經驗，向全國推廣。地方要根據實際情況選擇支付方式，每年對支付方式改革所覆蓋的病例比例提出明確要求。實行按病種付費的，要制定臨床路徑，規範操作方式，根據前三年病種實際費用和臨床路徑實施情況，兼顧費用增長因素，合理確定病種付費標準。實行按人頭和按床日付費的，要在科學測算的基礎上合理確定付費標準，加強出入院管理。

　　（十九）充分發揮各類醫療保險對醫療服務行為和費用的調控引導與監督制約作用。加快推進醫保對醫務人員醫療服務行為的監管，加強對基本醫保目錄外藥品使用率、藥佔比、次均費用、參保人員負擔水準、住院率、平均住院日、復診率、人次人頭比、轉診轉院率、手術和擇期手術率等指標的監控，定期對定點醫療機構醫療服務品質、均次（病種）費用、參保（合）患者醫療費用實際補償比等進行公示，提升基本醫保基金的使用效率。加強部門間的溝通銜接和部門間、地區間的數據共用，探索建立全國異地協查機制，加大對騙保欺詐行為的處罰力度。

　　（二十）逐步提高保障績效。逐步提升醫保保障水準，逐步縮小政策範圍內住院費用支付比例與實際住院費用支付比例間的差距。2015年所有縣（市）全面實施城鄉居民大病保險制度和疾病應急救助制度。加強基本醫保、城鄉居民大病保險、疾病應急救助、醫療救助和商業保險等多種保障制度的銜接，進一步減輕群眾醫藥費用負擔。

　　七、建立符合行業特點的人事薪酬制度

　　（二十一）完善編制管理辦法。要在地方現有編制總量內，合理核定縣級公立醫院編制總量，創新縣級公立醫院機構編制管理方式，逐步實行編製備案制，建立動態調整機制。在崗位聘用、收入分配、職稱評定、管理使用等方面，對編制內外人員統籌考慮，按照國家規定推進養老保險制度改革。

　　（二十二）改革人事制度。全面推行聘用制度、崗位管理制度和公開招聘制度。以核定的人員總量為基礎設置崗位。堅持按需設崗、競聘上崗、按崗聘用、合同管理，變固定用人為合同用人，變身份管理為崗位管理。結合實際妥善安置未聘人員。落實醫院用人自主權。條件具備的地方新進人員可由醫院根據有關規定和核定的人員總量公開招聘，招聘結果報相關部門備案，衛生計生、機構編制、人力資源社會保障、紀檢監察等部門要發揮監督職能。

　　（二十三）合理確定醫務人員薪酬水準。根據醫療行業培養週期長、職業風險高、技術難度大、責任擔當重等特點，國家有關部門要加快研究制定符合醫療衛生行業特點的薪酬改革方案。在方案出臺前，各縣（市）可先行探索制定縣級公立醫院績效工資總量核定辦法，著力體現醫務人員技術勞務價值，合理確定醫務人員收入水準，並建立動態調整機制。完善績效工資制度，醫院通過科學的績效考核自主進行收入分配，做到多勞多得、優績優酬，重點向臨床和公共衛生一線、業務骨幹、關鍵崗位和有突出貢獻的人員傾斜，合理拉開收入差距。嚴禁給醫務人員設定創收指標，嚴禁將醫務人員收入與醫院的藥品、檢查、治療等收入掛鉤。

　　（二十四）完善醫務人員評價制度。完善縣級衛生人才職稱評價標準，突出技能和服務品質考核，淡化論文和外語要求。縣級公立醫院負責內部考核，重點考核工作績效，突出崗位職責履行、工作量、服務品質、行為規範、技術能力、成本控制、醫德醫風和患者滿意度等情況，將考核結果與醫務人員的崗位聘用、職稱晉陞、個人薪酬掛鉤。各省（區、市）要及時總結縣級公立醫院開展醫務人員考核的經驗，指導醫院完善考核制度。建立健全醫務人員管理資訊系統和考核檔案，記錄醫務人員基本資訊、年度考核結果以及違規情況等，完善醫師醫療服務不良記錄登記制度。加強醫德醫風建設和思想政治工作，重視醫務人員人文素質培養和職業素質教育，大力弘揚救死扶傷的人道主義精神。優化執業環境，尊重醫務人員勞動，維護醫務人員合法權益。

　　八、提升縣級公立醫院服務能力

　　（二十五）加強縣級公立醫院能力建設。按照填平補齊原則，繼續推進縣級公立醫院建設。各縣（市）要圍繞近三年縣外轉出率靠前的5—10個病種確定需要重點加強建設的相關臨床和輔助科室，提出人才、技術、學科和管理能力提升需求，省級、地市級和縣級政府相關部門採取多種方式加大支援力度，在對口支援、人才引進、骨幹培養等方面形成政策疊加效應。深化城市三級醫院對口支援工作，鼓勵採取專家團隊支援的方式，提高支援效果。提升縣級公立醫院管理能力和學科建設水準，從城市三級醫院選聘一批管理人員和業務骨幹前往縣級公立醫院擔任院長或業務副院長、科主任。

　　（二十六）加強資訊化建設。積極推進以醫院管理和電子病歷為重點的醫院資訊系統建設，2015年底前基本完成，逐步實現醫院基本業務資訊系統的數據交換和共用。加強縣級公立醫院資訊系統標準化建設，完善資訊安全保護體系。加強縣級人口健康資訊平臺（數據中心）建設，實現上聯下通，對上與對口支援的大型醫院相連，對下連接區域內各級各類醫療衛生機構。2017年底前實現居民電子健康檔案、電子病歷、公共衛生、新農合等系統的互聯互通和資訊共用，積極推進區域內醫療衛生資訊資源整合和業務協同。積極推動遠端醫療系統建設，提高優質醫療資源可及性。

　　九、加強上下聯動

　　（二十七）推動醫療資源集約化配置。依託縣級公立醫院建立檢查檢驗、病理診斷、醫學影像等中心，有條件的地方可探索單獨設立，降低醫療成本。推進縣域內檢查檢驗結果互認。

　　（二十八）建立上下聯動的分工協作機制。加強縣級公立醫院對鄉鎮衛生院的支援指導，在縣級公立醫院設立全科醫學科。以提升基層醫療衛生服務能力為導向，以業務、技術、管理、資産等為紐帶，探索構建包括醫療聯合體在內的各種分工協作模式，完善管理運作機制，引導開展有序競爭。探索建立縣級公立醫院和基層醫療衛生機構醫務人員定期交流輪崗的工作機制，實行統一招聘、統一管理、統一使用、統一培養的人員管理體制。加強縣級公立醫院、基層醫療衛生機構等醫療機構的縱向協作，整體提升基層慢性病診療服務能力，提供便民惠民服務。

　　（二十九）推動建立分級診療制度。按照國家建立分級診療制度的政策要求，構建基層首診、雙向轉診、急慢分治、上下聯動的分級診療模式。落實基層首診，基層醫療衛生機構提供基本醫療和轉診服務，加強全科醫生隊伍建設，推進全科醫生簽約服務。建立縣級公立醫院與基層醫療衛生機構之間的便捷轉診通道，縣級公立醫院要為基層轉診患者提供優先就診、優先檢查、優先住院等便利。圍繞縣、鄉、村醫療衛生機構功能定位和服務能力，確定各級醫療衛生機構診療的主要病種，明確出入院和轉診標準。對原則上基層醫療衛生機構能夠診療的病種，綜合考慮基層醫療衛生機構平均費用等因素，制定付費標準，實行按病種付費。醫療機構對確因病情原因需要上轉的患者開具證明，作為辦理上級醫院入院手續和醫保支付的憑證。

　　十、強化服務監管

　　（三十）強化衛生計生行政部門（含中醫藥管理部門）醫療服務監管職能。加強監督體系建設，增強醫療監管能力，完善機構、人員、技術、設備的準入和退出機制。加強縣級公立醫院醫療品質安全、費用控制、財務運作等監管。

　　（三十一）強化對醫務人員執業行為的監管。執行抗菌藥物分級管理制度，對抗菌藥物用藥量靠前的品規及處方醫生進行公示，運用處方負面清單、處方點評等形式控制抗菌藥物不合理使用。嚴格控制高值醫用耗材的不合理使用，加大回溯檢查力度，及時查處為追求經濟利益的不合理用藥、用材和檢查檢驗等行為。

　　（三十二）嚴格控制醫藥費用不合理增長。加強醫藥費用監管控制，重點監控門診和住院次均費用、醫療總費用、收支結構、大型設備檢查陽性率，以及檢查檢驗、自費藥品、醫用耗材等佔醫療收入比例等情況。加強對醫藥費用增長速度較快疾病的診療行為監管。到2016年，實現縣級公立醫院門診、住院患者每人平均費用和總收入增幅下降，醫療服務收入（不含藥品、耗材和大型設備檢查收入）佔業務收入比重提升，自付醫療費用佔總醫療費用比例下降。到2017年，縣級公立醫院醫藥費用不合理增長的趨勢得到有效遏制。

　　（三十三）發揮社會監督和行業自律作用。加強資訊公開，建立定期公示制度，運用資訊系統採集數據，重點公開財務狀況、績效考核、品質安全、價格和醫療費用等資訊。縣級公立醫院相關資訊每年向社會公佈。加強行業協會、學會等社會組織在行業自律、監督和職業道德建設中的作用，引導縣級公立醫院依法經營、嚴格自律。改革完善醫療品質、技術、安全和服務評估認證制度。探索建立第三方評價機制。

　　十一、強化組織實施

　　（三十四）加強組織領導。各地區、各部門要充分認識縣級公立醫院綜合改革的重要性、艱巨性和複雜性，建立健全推進改革的領導體制和工作機制，明確責任分工。各有關部門要按照職責分工密切配合，及時出臺相關配套措施，給予地方一定自主權，強化政策保障。省級政府要切實負起責任，加強分類指導，出臺具體實施方案，並確保按規定落實政府投入。地市級政府切實履行職責，統籌推動行政區域內縣級公立醫院綜合改革。各縣（市）主要負責同志要親自抓、負總責，分管負責同志要具體抓，切實做好實施工作。

　　（三十五）加強督導考核。地方各級政府要層層分解任務，明確進度安排。各省（區、市）要建立督促檢查、考核問責機制，將縣級公立醫院綜合改革推進情況納入對各級政府的績效考核，確保綜合改革各項舉措落到實處。衛生計生委、財政部要會同有關部門加強督促檢查和跟蹤評估，總結推廣改革經驗，重大情況和問題及時向國務院報告。國務院醫改辦要加強統籌協調，組織開展專項督查，依據改革效果評價指標體系定期開展考核，適時通報。縣級公立醫院綜合改革考核結果與中央財政補助資金掛鉤。各有關部門要加強對地方工作的督導，及時總結經驗，切實幫助地方解決實際問題。

　　（三十六）做好宣傳培訓。堅持正確的輿論導向，做好縣級公立醫院綜合改革相關政策的宣傳解讀，大力宣傳改革典型經驗和進展成效，及時回應社會關切，合理引導社會輿論和群眾預期，營造改革的良好氛圍。制定改革工作手冊，細化操作辦法，積極開展政策培訓，提升各級幹部和醫院管理者的政策水準和執行力。深入細緻做好醫務人員宣傳動員工作，引導廣大醫務人員支援和參與改革，充分發揮改革主力軍作用。