編者按：伴隨著經濟快速發展，在短短30多年的時間，我國的城鎮化完成了西方發達國家幾十年甚至上百年的歷程，發展迅猛但也出現不少問題。比如，奇怪建築與“千城一面”共生，大“城市病”與“鬼城”、“睡城”為鄰，土地浪費驚人、環境破壞日益嚴重等。面對諸多亂象，盲目規劃、過度規劃、隨意規劃難辭其咎，也亟待糾偏。本報今日推出《城鎮規劃亂象透視》系列組稿，以探究竟。

　　城鎮新區的拓展是城市規劃實踐的典型實例。《經濟參考報》記者近日在全國多個城市調研發現，各地通過新城建設帶動經濟發展的同時也暴露出盲目求快、資源浪費、過度擴張等問題。多位規劃界專家表示，在城鎮化率已超過50％的當下，新城發展不能單純追求規模擴張，而要去庫存化，就現有的産業調整佈局，以漸進、修補、改良的方式對接需求，實現再生。

　　新城氾濫或成發展“雞肋”

　　記者走訪東中西部多個省份發現，新城在拓展城市空間、帶動經濟發展的同時，出現一哄而上同質規劃、遍地開花分佈散漫、圈地競賽成倍擴張等不良現象，亟待引起重視。

　　改革開放以來，各類新區、新城的迅速崛起讓“空間生産”成為推動中國城鎮化進程的重要力量。1990年到2010年，我國城鎮建成區面積從12252.9平方公里擴大到40533.8平方公里，接近每十年擴大一倍。但與之相比，人口城鎮化的增速卻相形見絀。與此同時，新城在發展過程中出現的不良現象，亟待引起重視。

　　——一哄而上同質規劃。2011年7月開始運營的京滬高鐵，全線23個站點城市有16個規劃建設高鐵新區或新城。這其中不少新城的空間規劃採取“超常規”尺度、追求“躍進式”發展：如錫東新城規劃面積125平方公里、德州高鐵新區56平方公里。一些間隔僅20分鐘車程的站點新城不約而同以金融、商務、物流、研發等功能高規格定位“發展藍圖”。

　　參與設計規劃的專家告訴記者，某東部城市將高鐵新城內6個地塊分別賣給6個地産商，結果6家企業同樣計劃建功能類似的城市綜合體。預計三五年後，上百萬平方米的辦公樓、CBD將在這一區域扎堆出現，而開發商只能憑藉各自的品牌號召力內耗競爭。

　　——遍地開花分佈散漫。東南大學建築學院教授王興平調研發現，我國城市開發區發展最快的長三角地區，許多城市市區被各類新區新城分割包圍。2013年，國家發改委對全國新區新城建設狀況進行調查。抽查的12個省會城市全部提出推進新城新區建設，共規劃建設新區55個，平均每個城市要建4.6個新城新區，調查中平均每個地級市規劃的新城面積相當於現有城市面積的一半多。

　　安徽省住建廳規劃處處長高冰松説，2004年時，安徽全省有1000多個開發區，後來大力清理數量減少、但近兩年也出現了反彈，一些地方甚至還有“鄉鎮工業集聚區”和“村級産業開發區”。

　　——圈地競賽成倍擴張。隨著資本投入的擴大，新城圈地規模平均每十年上升一個數量級：八十年代開發區平均面積僅幾平方公里，九十年代擴大為幾十平方公里。2000年以後，上百平方公里的巨型開發區和新城大量出現，新設立的重慶“兩江新區”等規劃面積都達到上千平方公里。

　　一位參與評審的專家介紹，規劃面積巨大、代表國家戰略的區域應該經過更為嚴格的規劃審批，但從實踐看，新城規模的可行性研究仍顯不足。某中部省份航空港規劃面積數百平方公里，機場計劃建5條跑道，遠超北京、上海標準達到世界一流航空港規模。但近年來支撐當地客流增長的主要動力是一家招工30萬人的勞動密集型企業，目前是否需要配套如此高規格的建設，不少評審專家持保留意見。

　　盲目規劃致新城失控

　　新城強調增量規劃，通過粗線條的膨脹來贏得發展，這在創造機遇的同時也帶來驚人的浪費。專家和規劃人員認為，各地新城出現盲目規劃、無序擴張等問題，根子在部分地方幹部發展心態走偏。

　　一是搶抓發展機遇，不顧産業實際。不僅高鐵新城存在重復規劃和佈局，大批本著“高起點”定位的園區新城也面臨脫離産業需求、“空巢遍地難引鳳”的尷尬。一些官員心中，大手筆建設商務辦公樓、CBD就代表“退二進三”、“升級換代”，這導致有規模、無內涵成為新城中普遍存在的問題。記者發現，不少新城中，辦公樓和廠房大面積閒置，有的開發商打著“xx青年城”的旗號將寫字樓打造成“類住宅”出售，一些地方政府直接改規劃，將企業廠房改建成酒店式公寓。

　　東南大學建築學院教授周琦説，地方政府逾越市場、主觀意志過於強烈，這導致大量規劃和建設過剩。一地政府換屆後，新領導往往不願“填充”前任的發展藍圖，而一定要重新扯開攤子，人為造成大量爛尾新城。

　　二是只求建設速度，不問發展品質。不少規劃學者指出，很多地方領導來不及評估當地産業基礎和資源稟賦，爭著喊出“一年成名，三年成型，五年成城”或“一年一個樣，三年大變樣”的口號搞開發，這種速度崇拜嚴重違背城市發展規律。

　　同濟大學建築與城市規劃學院教授張尚武説，城市需要積澱、生長和逐步繁育，絕非人為設定目標就能“速成”。地方幹部出於政績需要盲目追求短期規模，其結果只能是帶來供需失衡。

　　記者調研了解到，四面建新城的發展模式錶面光鮮，卻容易“拖累”老城品質的提升。一些省市既要爭建航空港、高鐵新城，又要搶抓一批高新區、産業園區，“不得已”只能擱置老城改造、歷史文化保護。中國建築標準設計研究院城規所顧問總規劃師韓秀琦説，這種管新不管舊、保政績輕民生的做法，實質反映了部分幹部好大喜功，不下真功夫、不啃硬骨頭的心態。

　　三是重硬體建設，輕軟體規劃。新城建設與發展實際脫節，投射到規劃實踐就是過分重視土地、建築等“硬規劃”，忽視人口、産業、資源、區域協調等“軟規劃”。周琦説，地方報批新城建設時，往往只注重描繪美好願景卻不研究地區人口流向、當地資源稟賦。在規劃市場，也往往是畫圖紙、搞設計的規劃師吃“香餑餑”，評估人口、資源的規劃師坐“冷板凳”。

　　少了區域特質、資源分析的“軟研究”，空間平臺容易異化為地區部門間利益博弈的工具。張尚武認為，目前工作實踐中，已經出現不少新區新城的審批變成爭取土地和建設指標捷徑的事例，一些省市報批的新區項目表面看來目標宏大、前景可期，實際是不講地區分工、一味強調自己做大。

　　協同規劃轉型再生

　　業內認為，當前新城發展的重點應從單純追求規模擴張轉變為強調現有設施的整合利用，落實到基本面的規劃一定要和國家産業改革配套。新城建設應當根據發展實際分步實施，園區設施的設計也要為未來産業業態的變革留出空間。

　　多位規劃界專家指出，中國新城疾風暴雨式的增長期已經過去，新型城鎮化背景下，未來新城新區實現真正對接需求的可持續發展，應著力實現三個方面的轉變。

　　一是從主抓增量建設走向提升存量品質。面對中國人口紅利和土地紅利逐漸消失的現實，當前新城發展的重點應從單純追求規模擴張轉變為強調現有設施的整合利用。周琦説，新城要去庫存化，應就現有的産業調整佈局，以漸進、修補、改良的方式對接需求、實現再生。西方目前六成以上的建設是整合現有建築而非新建，通過建築業的升級換代來重新利用空置設施不僅有利於消化存量，也將成為經濟新常中新的增長點。

　　二是從強調單一項目轉向統籌區域佈局。張尚武認為，落實到基本面的規劃一定要和國家産業改革配套。中央應自上而下地統籌空間發展規劃、差異化配置資源，把東中西部究竟怎樣定位、地區間怎麼協調分工進一步明確，不能總是自下而上的談需求、無限放大單個項目的功能。

　　三是快速規劃、一次性建設轉向圈層發展、分步建設。讓新城走出盲目規劃、超需求建設的迴圈，快速規劃一整片園區、一次性完成所有建設的模式需要作出調整。

　　規劃人員認為，快速發展的經濟面前，一攤子鋪開建設必然與今後的實際需求脫節。新區新城不能追求三五年內畫滿圖紙蓋滿樓，而應當根據發展實際分步實施規劃，園區設施的設計也要為未來産業業態的變革留出空間。

　　本版稿件除署名外均由記者鄭瑋娜、張雲龍、閆起磊、程士華、孫洪磊、毛海峰、任峰、王玨玢、陶冶采寫