方向明蔡海龍

　　加入世界貿易組織以來，我國貿易自由化和城鎮化快速推進。一方面農産品進口快速增加，進口農産品價格對國內農産品價格的影響日益顯著，低價農産品大量進口抑制了國內農産品價格的上漲；另一方面勞動力、土地等生産要素價格快速上漲，生産成本不斷上升，國內農産品價格競爭力進一步削弱，大宗農産品國內價格開始全面高於國際價格。隨著農産品國內外價差不斷擴大，我國農業宏觀調控難度越來越大。我國農業生産面臨價格“天花板”、成本“地板”和調控“空間”的三重擠壓。

　　我國農業生産面臨三重擠壓

　　一、市場開放程度高，農産品價格的“天花板”封頂效應日益顯著

　　入世後，我國農業做出了廣泛而重大的承諾，我國已成為世界農産品市場最開放的國家之一。市場開放後，農産品進口快速增加。農産品進口額從2001年的118億美元增加到2013年的1189億美元，年均增速為21.2%，2004年我國農産品貿易由順差轉為逆差。國外低價農産品大量進口對國內價格造成了嚴重抑制，使得農産品價格不能隨著國內生産成本上升和需求增加而相應提高，價格的“天花板”封頂效應明顯，國內農業生産受到擠壓。

　　二、國內生産成本激增，農産品成本“地板”不斷抬升

　　從2008-2013年的5年中，三種糧食作物的平均生産成本上漲了82%。在成本的推動下，2008-2013年大米價格上漲了44%、小麥上漲了45%、玉米上漲了60%，農産品價格漲幅低於生産成本價格漲幅，價格上漲使得國內農産品進一步喪失了價格競爭力，進口農産品快速增加，國內市場被進口産品過度擠佔，國內農業生産受到擠壓。

　　三、國內外價差擴大，農業政策調控“空間”越來越小

　　“地板”越來越高，甚至超過了“天花板”，國內外農産品價格出現倒挂。2013年8月以來，國內糧、棉、油、糖等大宗農産品的價格均已超過國外進口産品到岸稅後價格。價差已經成為近年來我國農産品大量進口的重要驅動力，部分産品甚至在配額外大量進口，關稅和配額的防火牆作用已經逐步消失。2011-2013年，食糖以配額外50%稅率的進口量分別為97萬噸、180萬噸和260萬噸；2013年，棉花以配額外滑準稅進口189萬噸，以配額外40%稅率進口51萬噸。除了邊境保護政策外，國內支援政策也是農業宏觀調控的重要手段。入世時，我國承諾取消出口補貼，更多地使用“綠箱”政策，“黃箱”的微量許可僅為8.5%（其他發展中國家為10%）。與産量和價格掛鉤的“黃箱”支援是增加國內産量最直接有效的手段，但隨著國內外價差的擴大，8.5%的微量許可空間顯得越來越小，同時政府的財政負擔也會越來越重。農業政策調控空間受到擠壓。

　　未來農業支援政策調整建議

　　面對這些巨大變化和挑戰，根本的出路在於轉變農業發展方式，但這是一個長期過程。短期來看，如何調整和完善農業支援和保護政策，提高政策精準性和指向性是保障農業健康發展的重要途徑。

　　從政策目標看，要形成中央保戰略、地方保特色的目標架構。由於目前我國財力相對有限，尚不具備全面大規模補貼農業的能力，對於補貼區域和補貼産品的選擇，要緊緊圍繞政策目標確定補貼産品和補貼區域的優先序，從而增強政策的針對性、指向性和有效性。小麥和水稻是口糧，玉米是重要的飼料糧，保障這三大穀物的有效供給是保障糧食安全的關鍵，因此中央財政應主要補貼三大糧食作物，考慮到糧食主産區對糧食産量的貢獻，應向糧食主産區傾斜；考慮到農民增收的政策目標，除三大穀物外其他的糧食産品、畜産品以及地方特色經濟作物的補貼政策，中央可不做具體規定，由地方政府根據當地農業農村經濟發展需要自主確定，中央給予必要的資金扶持，並實行目標考核。

　　從補貼對象看，應由廣大農戶向新型農業經營主體延伸。近些年來，我國農業經營主體日益多元化，除了傳統的小規模經營農戶外，家庭農場、專業大戶、農民專業合作社等新型農業經營主體發展很快，農業補貼政策應把這些經營主體納入到政策對象中來，新增的補貼資金應該重點向適度規模經營主體傾斜。

　　從補貼産品看，要針對不同産品設計差異化的價格支援政策。以糧食為例，大豆的價格“天花板”很低，提高生産者價格水準的空間非常有限，政策設計要注重收入支援；而大米、小麥和玉米的配額和關稅仍然能夠起到防火牆作用，價格“天花板”相對較高，要充分利用這種價格空間，通過提高最低收購價或提高目標價格等手段，在國際規則允許範圍內加大對這些産品的價格支援。

　　從補貼機制看，應注意脫鉤補貼與掛鉤補貼相結合。如果從增加糧食産量的角度考慮，完全實施掛鉤補貼政策的效果最明顯，但存在市場扭曲，操作成本較高，並且勢必會突破8.5%的微量允許；如果完全實施脫鉤補貼，由於糧食生産的比較收益低，農民將會減少或放棄糧食種植，從而導致糧價上漲，不利於糧食安全，影響社會穩定。綜合考慮上述因素，我國農業補貼政策應實行脫鉤與掛鉤相結合的補貼政策。對於目前面向廣大農戶的存量補貼政策，應通過適當的調整和合併後實行脫鉤補貼；對於增加糧食産量的增量補貼資金，實行掛鉤補貼。

　　從國際規則看，要用足“黃箱”補貼空間並創新“綠箱”補貼措施。一方面，“黃箱”支援是增加國內産量、提高農民收入最直接有效的手段。另一方面，“綠箱”政策是農業補貼政策改革的方向。目前我國“綠箱”政策使用不足，要在充分考慮市場機製作用的基礎上創新“綠箱”措施，為農業補貼政策改革打好基礎。（作者單位：中國農業大學經管學院）