劉亭

　　習總書記在2013年底與中央經濟工作會議套開的新型城鎮化工作會議上指出：“在縣市通過探索經濟社會發展、城鄉、土地利用規劃的‘三規合一’或‘多規合一’，形成一個縣市一本規劃、一張藍圖，持之以恒加以落實”。一年後又是在中央經濟工作會議上，總書記再次提及：“要加快規劃體制改革，健全空間規劃體系，積極推進市縣‘多規合一’”。

　　市縣（注意：不包括省及國家的行政層級）“多規合一”牽涉的規劃品種甚多，理順頗費口舌。不妨先從總書記提及的政府規劃體系最主要的“三規（經濟社會發展、城鄉、土地利用）合一”説起。其中的“合”怎麼理解？“一”怎麼把握？這個“一”和“一本規劃”、“一張藍圖”之間，又是怎麼回事？

　　首先，這個“一”是指“一本規劃”。這本規劃，就是一個市縣一本“經濟社會發展總體規劃”。具體的，就是指一本由市縣黨委全會（規劃制定工作的）《建議》指導的、同級政府主持編制的，最後經由市縣“兩會（人大、政協）”審議通過的“（五年）發展規劃綱要”。這本規劃，是一部真正將一個市縣在一定時期內“要幹的事（發展規劃）”，和“在哪幹這些事（空間規劃）”有機整合的總體規劃。它源於經濟社會等發展規劃和城鄉土地等空間規劃，但又高於過往的三個規劃。它不像原先發展規劃那樣，只是專注于“要幹的事”而不論“在哪幹這些事”，又不像原先空間規劃那樣，只是專注于“在哪可以幹事”，但往往又與“要幹的事”脫節。除了這本“合一”的總體規劃，市縣級就沒有其他總體規劃了。當然，這並不意味著其他的規劃都會被“取消”或者“消失”，但那只能是下一個層次、下一等效力的規劃，只能是作為總體規劃的細化和具體化的展開。因此，“一本規劃”確定是指一個市縣一本“總規”，而不是指一個市縣無論發展還是空間，無論綜合還是專項，只能有這一本規劃。那在經濟社會發展及空間開發保護事務極其紛繁的當下，既不現實，也無可能。

　　其次，這個“一”還是指“一張藍圖”。發展規劃綱要本來也就被形容為未來發展的遠景和“藍圖”，這在很多黨和國家的文獻中我們都能見到。但在這裡，我更願意將其理解為一張涵蓋了主體功能區規劃、城鄉規劃和土地利用這三本空間規劃，囊括了一個市縣主要空間佈局、定位及開發格局的“總圖”。要按照主體功能區戰略的要求，在國土空間分析評價的基礎上，以行政邊界和自然邊界相結合，將市縣全域分為城鎮、農業、生態三類空間，通過三類空間大尺度的合理佈局及優化整合，形成統領發展全局的規劃藍圖、佈局總圖。這張總圖，是和總規中關於空間佈局和結構優化的文字闡述相統一的。這張總圖，可以就是總規附屬的圖件，就是對總規相應文字的形象展示。

　　再次，所謂“合一”，可以是指發展規劃和空間規劃兩大規劃系列的“相互融合”，更應當是指在此基礎之上，市縣這同一層級、同一全域、同一空間尺度的規劃文字和圖件“合而為一”，合為“一本總體規劃（總規）”、“一張規劃總圖（總圖）”。當然，也可以順理成章的，將其同步理解為雖為同一層級但在不同領域或更小空間尺度的規劃文字和圖件，並非硬要簡單地、機械地、絕對地“合而為一”，而是在“總規總圖”的統領下，各自做好自身所專長的細化和具體化的工作。

　　如此這般，我們的政府規劃體系，將不但可以大大減少各類規劃和空間佈局不必要的“高水準重復建設”，還可以加強黨對經濟社會發展全局和長遠的領導，有效改變過往規劃工作中將時序與空間、發展與佈局相互割裂的狀況，提升政府規劃的權威和效率，擺脫多年來形成的“一人一把號，各吹各的調”，基層和群眾無所適從的亂象。

　　作為漸進式改革的探索，這次結合“十三五”規劃的編制，國家有關部門已經選擇了部分市縣（暫未涉及省級和國家）作為規劃體制改革及“多規合一”的試點。國家發改委、國土部、環保部和住建部四部委已以發改規劃【2014】1971號文，印發了《關於開展市縣“多規合一”試點工作的通知》，我省嘉興市、開化縣和德清縣位列其中。國家發改委還進一步以發改規劃【2014】2477號文，印發了《關於“十三五”經濟社會發展規劃改革創新的指導意見》，對相關工作提出了明確的要求。在今年全省的“兩會”上，李強省長曾提及：“大力實施主體功能區戰略，研究編制省域總體規劃，推動先進製造業向産業集聚區和開發區集中、現代服務業向中心城市集中，加強生態功能區保護，促進全省人口和生産力優化佈局。”這其中，已強烈地透露出“三規合一”的理念。究其實，在一開始部署這項工作時他就明確：“編制省域國土空間總體規劃，就是要把全省國土空間作為‘一盤棋’統籌考慮。”它是“空間規劃‘多規合一’的‘龍首’”，其“編制與‘十三五’規劃編制工作同步”。

　　（作者係浙商智庫專家、區域經濟研究學者）