新預演算法的內容非常豐富。總體來説，其在預算管理上，力爭做到預算完整，公開透明，科學有序，執行有效，紀律嚴明。新預演算法反映了上述現代預算管理的基本要素，是現代財政制度的重要組成部分，同時又很好地回應了社會的關切。

　　 

　　透明

　　——健全透明預算制度，全面推進預算公開

　　預算全面規範、公開透明是現代財政制度的基本特徵，是政府接受監督的重要途徑，是建設陽光政府、責任政府的需要。完善社會主義市場經濟體制和建設法治政府，需要政府治理和權力運作更加公開透明。要強化對行政權力的制約和監督，全面推進政務公開，財政預算的規範管理和公開透明必須走在前面，主動接受社會的監督和評價。

　　在過去很長一段時間內，財政預決算等政府財務資料都屬於保密內容。近年來，各級政府、財政部門以及各部門在推進預決算公開方面做了大量工作，並取得了顯著成效。為鞏固和擴大這一改革成果並使之規範化、制度化，新預演算法增加規定，除涉及國家秘密的事項外，經本級人大或其常委會批准，預算、預算調整、決算、預算執行情況的報告及報表，應當在批准後20日內由政府財政部門向社會公開，並對本級政府財政轉移支付的安排、執行情況以及舉借債務的情況等重要事項作出説明。各部門預算、決算及報表應當在本級政府財政部門批復後20日內由各部門向社會公開，並對其中的機關運作經費的安排、使用情況等重要事項作出説明。同時，新預演算法第92條還明確了各級政府及有關部門“未依照本法規定對有關預算事項進行公開和説明”行為的法律責任。

　　陽光是最好的防腐劑，透明是最好的監督。新預演算法明確將“預算公開”入法，形成了剛性的法律約束。同時，針對預算細化問題，新預演算法強調今後各級預算支出要按其功能和經濟性質分類編制。從中可以看出，預算公開可以讓我們知道“政府錢袋子”裏的錢“往哪花了，花得是否合理”，這可以最大限度地擠壓“亂花錢、亂報賬”的空間，確保財政資金使用得規範、安全、有效。所以，預算公開被認為是預演算法修訂的重要進步，有利於確保人民群眾的知情權、參與權和監督權，提升財政管理水準，從源頭上預防和治理腐敗。

　　十八屆三中全會《決定》將“透明預算”作為深化財稅體制改革、建立現代財政制度的重要戰略支點，並且提出要“實施全面規範、公開透明的預算制度”。十八屆四中全會《決定》要求政務資訊“以公開為常態、不公開為例外”，並提出重點推進財政預算資訊的公開。全面推進預算公開，要求圍繞建立現代財政制度和全面深化財稅體制改革，將公開透明貫穿預算改革和管理全過程。要通過全面推進預算公開，進一步規範政府行為，轉變政府職能，推動相關改革，實現有效監督。在全面推進預算公開方面，財政部要求增強預算公開觀念，擴大預算公開範圍，完備預算公開資訊，細化預算公開內容，均衡預算公開進展，規範預算公開程式，回應預算公開關切。

　　 

　　“四本賬”

　　——編制“四本預算”，實行全口徑預算

　　近年來，隨著預算管理制度改革的不斷深化，我國已經取消了預算外資金，所有財政收支全部納入政府預算，接受人大審查監督。這一實踐符合現代預算完整性的要求，體現了建立全口徑預算的改革方向。因此，新預演算法刪除了有關預算外資金的內容，並明確規定：政府的全部收入和支出都應當納入預算。預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算。同時，新預演算法對“四本預算”功能定位、編制原則及相互關係作出規範。

　　1994年分稅制改革後相當長的一段時期內，我國政府預算只有一本預算，即一般公共預算（曾稱“一般預算”）。因此，長期以來，所謂的預算管理指的就是一般公共預算管理。這樣一種預算管理，沒有將事實上存在且規模頗大的未納入一般預算的政府收支涵蓋進來。為了統攬所有政府收支，全口徑預算管理應運而生。近年來，我國加快預算管理改革進程，不斷完善預算體系。2007年，我國開始編制國有資本經營預算。2010年，政府性基金預算、國有資本經營預算首次列入全國人民代表大會的審議和表決程式。我國還于2010年開始試行編制社會保險基金預算，並於2013年首次將全國社會保險基金預算提交全國人大審議。

　　新預演算法規定：一般公共預算是對以稅收為主體的財政收入，安排用於保障和改善民生、推動經濟社會發展、維護國家安全、維持國家機構正常運轉等方面的收支預算。政府性基金預算是對依照法律、行政法規的規定在一定期限內向特定對象徵收、收取或者以其他方式籌集的資金，專項用於特定公共事業發展的收支預算。政府性基金預算應當根據基金項目收入情況和實際支出需要，按基金項目編制，做到以收定支。國有資本經營預算是對國有資本收益作出支出安排的收支預算。國有資本經營預算應當按照收支平衡的原則編制，不列赤字，並安排資金調入一般公共預算。社會保險基金預算是對社會保險繳款、一般公共預算安排和其他方式籌集的資金，專項用於社會保險的收支預算。社會保險基金預算應當按照統籌層次和社會保險項目分別編制，做到收支平衡。

　　沒有全口徑預算，預算就做不到“全面”，就更不用提規範和透明。“四本預算”的存在是為了讓不同性質的資金有不同的運作管理模式，而不是要肢解預算。但同時，要加強統籌協調，建立全面完整的、規範高效的預算體系。新預演算法明確規定：“政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保基金預算應當與一般公共預算相銜接。”《國務院關於深化預算管理制度改革的決定》要求：“加大政府性基金預算、國有資本經營預算與一般公共預算的統籌力度，建立將政府性基金預算中應統籌使用的資金列入一般公共預算的機制，加大國有資本經營預算調入一般公共預算的力度。”

　　下一步，各級政府和財政部門將按照“收入一個籠子、預算一個盤子、支出一個口子”這一方向，進一步加大“四本預算”統籌力度，使政府預算真正做到縱向到底、橫向到邊、不留死角，並全面完整地反映政府收支情況。

　　 

　　地方債

　　——規範地方債管理，嚴控債務風險

　　原預演算法規定：“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。”但實際上，多年來，地方政府出於發展需要，採取多種方式融資，已經形成較大規模的地方政府性債務。地方政府性債務在促進我國經濟社會發展、加快基礎設施建設和改善民生等方面發揮了積極作用。從審計結果看，目前我國政府性債務風險總體可控，但局部存風險隱患。新預演算法的實施，為地方政府性債務管理套上預算監管的“緊箍咒”。

　　按照疏堵結合、“開前門、堵後門、築圍墻”的改革思路，新預演算法增加了允許地方政府舉借債務的規定，同時從五個方面作出限制性規定：一是限制主體，經國務院批准的省級政府可以舉借債務。二是限制用途，舉借債務只能用於公益性資本支出，不得用於經常性支出。三是限制規模，舉借債務的規模，由國務院報全國人大或者全國人大常委會批准。省級政府在國務院下達的限額內舉借的債務，列入本級預算調整方案，報本級人大常委會批准。四是限制方式，舉借債務只能採取發行地方政府債券的方式，不得採取其他方式籌措。除法律另有規定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保。五是控制風險，舉借債務應當有償還計劃和穩定的償還資金來源。國務院建立地方政府債務風險評估和預警機制、應急處置機制以及責任追究制度。

　　地方政府性債務管理的目標不是取消債務，而是用好債務、管好債務、還好債務。新預演算法的出臺標誌著地方政府性債務管理進入新階段。

　　根據新預演算法及相關改革的要求，國務院出臺《關於加強地方政府性債務管理的意見》，要求建立“借、用、還”相統一的地方政府性債務管理機制。

　　在“怎麼借”方面，賦予地方政府適度舉債許可權，建立規範的地方政府舉債融資機制。經國務院批准，省級政府可以適度舉借債務，市、縣級政府確需舉借債務的由省級政府代為舉借。地方政府舉債採取政府債券方式。沒有收益的公益性事業發展確需政府舉借一般債務的，由地方政府發行一般債券融資，主要以一般公共預算收入償還。有一定收益的公益性事業發展確需政府舉借專項債務的，由地方政府通過發行專項債券融資，以對應的政府性基金或專項收入償還。

　　在“怎麼管”方面，對地方政府債務實行規模控制和預算管理，並建立地方政府信用評級制度，逐步完善地方政府債券市場。同時，完善地方政府性債務統計報告制度，加快建立權責發生制的政府綜合財務報告制度，全面反映政府的資産負債情況。

　　在“怎麼還”方面，地方政府對其債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則。建立地方政府性債務風險預警機制。列入風險預警範圍的債務高風險地區，要積極採取措施，逐步降低風險。債務風險相對較低的地區，要合理控制債務餘額的規模和增長速度。地方政府出現償債困難時，要通過控制項目規模、壓縮公用經費、處置存量資産等方式，多渠道籌集資金償還債務。

　　 

　　預算指標

　　——不得下達收入指標，審核重點轉向支出預算和政策

　　前些年，社會上經常有“應收未收”或收“過頭稅”等反映，雖然這些現象並不具有普遍現象，但也與原來的預算審查重點有關。原預演算法規定，預算審查的重點是收支平衡，同時要求預算收入徵收部門完成上繳任務。這在客觀上帶來預算執行“順週期”問題，容易導致收入徵收部門在經濟增長放緩時，為完成任務收“過頭稅”，造成經濟“雪上加霜”；而在經濟過熱時，為不抬高基數搞“藏富於民”，該收不收，造成經濟“熱上加熱”。這既不利於依法徵稅，也會影響政府“逆週期”調控政策效果。

　　根據十八屆三中全會關於“審核預算的重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展”的要求，新預演算法明確規定，各級人大預算審查的重點是：上一年預算執行情況是否符合本級人民代表大會預算決議的要求；預算安排是否符合本法的規定；預算安排是否符合國民經濟和社會發展的方針政策，收支政策是否切實可行；重點支出和重大投資項目的預算安排是否適當；預算的編制是否完整，是否符合本法第46條的規定；對下級政府的轉移性支出預算是否規範、適當；預算安排舉借的債務是否合法、合理，是否有償還計劃和穩定的償還資金來源；與預算有關重要事項的説明是否清晰。

　　為確保收入預算從約束性轉向預期性，新預演算法要求：“各級預算收入的編制，應當與經濟和社會發展水準相適應，與財政政策相銜接”；“各級政府不得向預算收入徵收部門和單位下達收入指標”。收入管理更強調依法徵收、應收盡收。對於各級政府及有關部門單位“違反法律、行政法規的規定，多徵、提前徵收或者減徵、免征、緩徵應徵預算收入的”行為，新預演算法也在第93條中明確了其法律責任：“責令改正，對負有直接責任的主管人員和其他責任人員依法給予降級、撤職、開除的處分”。

　　 

　　跨年度

　　——建立跨年度平衡機制，著眼中期財政規劃

　　預算執行中會存在超收或短收問題，為適應經濟形勢發展變化和財政宏觀調控的需要，新預演算法強調，各級政府應當建立跨年度預算平衡機制。各級政府一般公共預算按照國務院的規定可以設置預算穩定調節基金，用於彌補以後年度預算資金的不足。各級政府一般公共預算年度執行中有超收收入的，只能用於衝減赤字或者補充預算穩定調節基金。省級一般公共預算年度執行中，如果出現短收，通過調入預算穩定調節基金、減少支出等方式仍不能實現收支平衡的，經本級人大或者其常委會批准，可以增列赤字，報財政部備案，並應當在下一年度預算中予以彌補。這就從法律上切斷了超收收入和結余資金隨意轉化為支出的可能性，增強了年度預算的約束力。

　　建立跨年度預算平衡機制是對傳統年度預算平衡機制的改進，意義重大。其能夠較好地克服年度預算的短視性弊端，及早發現當前財政收支的長期執行後果，有預見性地鑒別和確認財政風險，從而及早做出相應安排，同時還可通過中期財政規劃管理的引導，優化政府規劃編制，改善宏觀調控功能，為增強財政可持續性提供更有利的外部條件。

　　建立跨年度預算平衡機制為實行中期財政規劃管理，研究編制三年滾動財政規劃，並強化其對年度預算的約束留出了空間。為增強財政政策的前瞻性，促進財政可持續發展，同時對支援項目及早作出規劃，提前做好前期準備工作，加快預算執行進度，必須實行中期財政規劃管理。一是在現行政策下預測未來三年財政收支。根據國民經濟和社會發展五年規劃綱要及年度計劃，考慮國際國內發展環境重大變化，預測未來三年經濟社會發展狀況及主要經濟指標，在此基礎上，預測未來財政收支情況。二是分析現行財政收支政策存在的問題。如現行稅制對促進資源節約、環境保護、解決産能過剩、調節收入分配等方面的作用如何；財政支出結構是否固化僵化，一些亟需解決的問題是否在支出預算中妥善安排等。三是制定財政收支政策改革方案。如重大稅收政策如何調整；重大改革、支出政策和支出項目是否明確政策目標，説明資金使用對象、保障標準、運作流程，建立預算績效評價機制；如何合理確定財政赤字規模、政府債務餘額等風險控制目標，並建立債務風險預警和應急處置機制。四是根據改革方案測算未來三年財政情況，並進行綜合平衡，形成中期財政規劃。

　　 

　　硬化約束

　　——不能隨意開財政收支的口子

　　現代預算管理的靈魂，是硬化預算對政府支出的約束，而硬化預算支出約束的關鍵在於不能隨意開財政收支的口子。為此，新預演算法明確規定：在預算執行中，各級政府一般不制定新的增加財政收入或者支出的政策和措施，也不制定減少財政收入的政策和措施；必須作出並需要進行預算調整的，應當在預算調整方案中作出安排。

　　針對現實中存在的奢侈浪費問題，為貫徹黨中央關於厲行節約反對浪費的要求，推動建設廉潔政府，新預演算法確定了統籌兼顧、勤儉節約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則。同時強調，各級預算支出的編制，應當貫徹勤儉節約的原則，嚴格控制各部門、各單位的機關運作經費和樓堂館所等基本建設支出。對各級政府、各部門、各單位在預算之外或者超預算標準建設樓堂館所的，責令改正，並對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員給予撤職、開除處分。

　　預算編制與預算執行、預算公開等工作密切相關，預算編制不細，往往造成年度預算不實，進而影響預算執行進度和預算透明度。按照新預演算法的要求，一是加強部門預算編制和項目庫建設，編制全口徑預算，切實提高預算編制的品質，減少預算追加的彈性和預算支出的隨意性。二是進一步完善基本支出定額標準體系，加快推進項目支出定額標準體系建設，充分發揮支出標準在預算編制和管理中的基礎支撐作用。嚴格制定機關運作經費實物定額和服務標準，加強人員編制管理和資産管理，完善人員編制、資産管理與預算管理相結合的機制。三是建立健全預算編制與結轉結余資金管理相銜接的約束機制。各級政府上一年預算的結轉資金，應當在下一年用於結轉項目的支出；連續兩年未用完的結轉資金，應當作為結余資金管理，其中一般公共預算的結余資金，應當補充預算穩定調節基金。加大結轉資金統籌使用力度，對不需按原用途使用的資金，可按規定統籌用於經濟社會發展亟需資金支援的領域，建立結轉結余資金定期清理機制。

　　預算執行管理是財政管理的關鍵環節，在當前經濟增長下行壓力明顯的形勢下，更應進一步加強財政支出預算執行管理。一是硬化預算約束，做好預算執行工作；二是規範預算執行情況分析報告制度；三是切實加強預算執行動態監控機制建設，儘快建立預警高效、反饋迅速、糾偏及時、控制有力、覆蓋各級財政的一體化動態監控體系。

　　 

　　轉移支付

　　——規範轉移支付，減少“跑部錢進”

　　1994年實行分稅制財政管理體制以來，我國逐步建立了符合社會主義市場經濟體制基本要求的財政轉移支付制度。中央財政集中的財力主要用於增加對地方特別是中西部地區的轉移支付，轉移支付規模不斷擴大，有力促進了地區間基本公共服務的均等化，推動了國家宏觀調控政策目標的貫徹落實，保障和改善了民生，支援了經濟社會持續健康發展。但與建立現代財政制度的要求相比，現行中央對地方轉移支付制度存在的問題和不足也日益凸顯，突出表現在：受中央和地方事權和支出責任劃分不清晰的影響，轉移支付結構不夠合理；一般性轉移支付項目種類多、目標多元，均等化功能弱化；專項轉移支付涉及領域過寬，分配使用不夠科學；一些項目行政審批色彩較重，與簡政放權改革的要求不符；地方配套壓力較大，財政統籌能力較弱；轉移支付管理漏洞較多、資訊不夠公開透明等。

　　為進一步規範和完善轉移支付制度，新預演算法增加規定：財政轉移支付應當規範、公平、公開，以推進地區間基本公共服務均等化為主要目標。以為均衡地區間基本財力、由下級政府統籌安排使用的一般性轉移支付為主體。建立健全專項轉移支付定期評估和退出機制。市場競爭機制能夠有效調節的事項不得設立專項轉移支付。除按照國務院的規定應當由上下級政府共同承擔的事項外，上級政府在安排專項轉移支付時，不得要求下級政府承擔配套資金。縣級以上各級政府應當將對下級政府的轉移支付預計數提前下達下級政府。地方各級政府應當將上級提前下達的預計數編入本級預算。

　　這些規定有利於優化轉移支付結構，提高轉移支付資金分配的科學性、公平性和公開性，有利於減少“跑部錢進”現象和中央部門對地方事權的不適當干預，也有利於地方統籌安排預算，提高地方預算編報的完整性。

　　此前，我國財政轉移支付制度的法治構架主要存在三個方面的問題，一是立法層次低，二是制度目標與標準不清晰，三是決策及運作的程式法規欠規範。財政轉移支付制度的立法缺失，導致諸多問題。一是來自於不同口徑不同名目的財政轉移支付之間的目標不統一、標準不合理、政府功能相互衝突等現象較普遍，因而難以保證其政策目標的實現；二是財政轉移支付的決策與支付缺乏明確的程式規範，致使支付對象、資金數額、支付時間、支付方式等方面都帶有隨意性和人為因素；三是財政轉移支付違規違法行為責任的認定和處罰缺乏全面、明確的規定，影響了財政轉移支付制度的權威性。

　　新預演算法高度重視財政轉移支付制度的建設，在總共11章中有7章涉及轉移支付問題，在總共101條條款中有11條涉及轉移支付問題。在構建財政轉移支付制度法律體系框架方面，新預演算法明確提出一套包括原則、目標、範圍、預算編制、支付重點、管理機制與制度等較為完整的制度框架要素。新預演算法對我國財政轉移支付制度進行了清晰而科學的界定，這為財政轉移支付制度的規範奠定了良好的法律基礎。

　　 

　　績效

　　——貫穿“績效”理念花錢必問效

　　如何用最少的錢辦好最多的事，是政府和百姓對於公共資金花費方面最關心的問題之一。要管好用好財政資金，強化績效理念不可或缺。

　　自2003年十六屆三中全會提出“建立預算績效評價體系”以來，我國開始了預算績效管理的探索。經過十餘年的不斷發展，已初顯成效。但由於起步較晚，我國預算績效管理與西方成熟市場經濟國家已經形成的績效預算相比，還存在一些問題亟待解決。一是績效理念還未牢固樹立，“重分配、輕管理；重支出、輕績效”的思想還在一定程度上存在，預算使用部門對績效管理工作普遍缺乏主動性。二是績效管理方面的法律法規相對缺失，管理制度體系仍不健全，相關辦法不具體、不細化、不系統，對預算績效管理的保障支撐不強。三是全過程預算績效管理剛剛實行，績效目標編制仍沒有實質突破，多為事後評價，事前評價較少，事中監控不足。四是績效管理和評價結果與預算安排還未有機結合，為管理而管理、為評價而評價現象依然存在，評價結果公開程度較低，公眾參與度不高。五是激勵約束機制不夠健全，績效問責機制尚未建立，優化、促進預算管理的作用尚未充分體現。

　　為此，新預演算法在多處強調了“績效”：預算編制要參考“有關支出績效評價結果”；人大出具的預算審查報告，要就“提高預算績效”提出意見和建議等。此外，針對違反法律、法規改變預算收入上繳方式，以虛報、冒領等手段騙取預算資金，違反規定擴大開支範圍、提高開支標準等行為，新預演算法還新增條款予以嚴肅追責——責令改正，追回騙取、使用的資金，有違法所得的沒收違法所得，對單位給予警告或者通報批評；對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。

　　新預演算法中“績效”一詞前後出現6次。不難看出，新預演算法要求公共財政預算績效管理要貫穿預算活動整個過程。

　　預算績效管理是建立現代預算制度的題中應有之義。實施預算績效管理絕不僅僅是財政部門的“獨角戲”，應納入國家治理體系進行頂層設計。一要提升預算績效管理的法律支撐層次。二要建立事前、事中、事後通盤連接的管理系統。三要以績效管理系統性協調政府部門管理體系。四要強化支出責任和效率意識。五要建立“誰用款、誰負責”的績效問責機制。

　　 

　　財政專戶

　　——從嚴管理財政專戶，維護財政資金安全

　　新預演算法既明確了財政專戶的合法性，也從法律層面嚴格限定了財政專戶的開立程式。過去，國務院及有關部門、省級政府及其財政部門都有權審批財政專戶，甚至一些市縣也越權設立財政專戶，導致財政專戶數量繁多，大量財政資金以各種形式存在於商業銀行中，脫離了有效監管，容易滋生腐敗問題。因此，新預演算法第56條規定，“對於法律有明確規定或者國務院批准的特定專用資金，可以依照國務院的規定設立財政專戶”，並在“法律責任”部分對“違反本法規定開設財政專戶的”明確實行責任追究，為逐步建立健全國庫單一賬戶體系奠定了良好的法律基礎。

　　財政專戶是指財政部門為履行財政管理職能，在商業銀行（包括信用社，下同）開設的用於管理核算特定專用資金的銀行結算賬戶。財政專戶與財政部門開設在人民銀行的國庫單一賬戶、財政部門和預算單位開設在商業銀行的零餘額賬戶共同構成我國的國庫單一賬戶體系，有利於彌補國庫單一賬戶在操作技術上的不足，滿足社會保險基金、外國政府和國際金融組織貸款贈款資金、鄉鎮財政資金等資金核算需要。

　　從國際上看，各國財政部門為更好地加強財政資金管理，也都開設了大量的功能性財政專戶。比如，美國聯邦政府在商業銀行開設了13000多個稅收與貸款賬戶。預演算法修訂過程中，關於財政專戶存廢與否、是否寫入法律曾有一定爭議。經過幾輪審議，全國人大常委會從財政專戶存在的必要性和客觀性出發，從財政專戶的設立和管理亟需法律規範的角度考慮，最終決定將其寫入法中。

　　財政部門將按照新預演算法的要求，嚴格規範財政專戶開立程式，進一步清理整頓存量財政專戶，全面實現財政專戶歸口管理，強化財政專戶資金使用管理，切實維護財政專戶資金安全。各級財政部門一律不得新設專項支出財政專戶。開立其他財政專戶的，要嚴格執行《財政部關於印發<財政專戶管理辦法>的通知》規定的開立條件和程式，未經核準一律不得新開立財政專戶。除經財政部審核並報國務院批准予以保留的財政專戶外，其餘財政專戶在2年內逐步予以取消。對於財政專戶尚未全部歸口管理的地區，要嚴格按照有關規定將各類財政專戶歸口財政部門國庫管理機構統一管理，並明確財政部門國庫管理機構和財政部門其他機構的職責分工，建立相互協調、相互制衡的內部工作機制。禁止將財政專戶資金借出週轉使用，對已經出借的財政專戶資金要制定回收計劃，限期予以收回。財政專戶資金保值增值操作要嚴格按照財政部有關規定進行，原則上不得在開戶銀行經辦機構之外開展保值增值操作。

　　 

　　綜合財報

　　——編制權責發生制政府綜合財務報告

　　新預演算法第97條明確：“各級政府財政部門應當按年度編制以權責發生制為基礎的政府綜合財務報告，報告政府整體財務狀況、運作情況和財政中長期可持續性，報本級人民代表大會常務委員會備案。”將“編制以權責發生制為基礎的政府綜合財務報告”首次寫入預演算法，奠定了權責發生制政府綜合財務報告制度的法律地位。

　　權責發生制政府綜合財務報告，是指以權責發生制（即以權利和義務的發生進行會計確認）為基礎，全面反映一級政府整體財務狀況、運作情況、財政長期可持續性等內容的財務報告。目前我國政府財政報告實行的是以收付實現制會計核算為基礎的決算報告制度，主要反映政府預算收支執行情況，無法完整反映政府資産、負債以及運作成本等情況，政府資産負債特別是地方政府的負債資訊不透明。以權責發生制為會計基礎的政府綜合財務報告更能全面真實地反映政府的財務狀況和運營情況，併為政府預算決策提供資訊。

　　近年來，隨著地方政府性債務不斷積累，財政風險越來越大。為了改變這種狀況，我國將地方債這種顯性的債務管理模式作為將債務納入預算管理的主要措施，這就是所謂的“開前門、堵後門”。而要發行地方債就必須對地方財政的風險和可持續性以及地方政府的信用做科學的評價，這就需要真實科學的政府財務報告作為分析的資訊基礎。因此，在2011年至2013年試編權責發生制政府綜合財務報告工作逐步推廣至全國所有省份的基礎上，十八屆三中全會對建立權責發生制的政府綜合財務報告制度提出了明確要求。2014年全國兩會的《政府工作報告》將“推行政府綜合財務報告制度”列為2014年財稅改革的重點任務之一，並把它作為“防範和化解債務風險”的重要舉措。

　　權責發生制可以彌補收付實現制的缺陷，提供更為全面的政府財務資訊，滿足政府內部管理和外部監管的資訊需求。如對於跨期資本性支出，收付實現制在款項支付日就確認為費用，而不是根據其使用期限攤派到各期，以此為基礎的政府財務報告就不包括此類支出的使用價值和服務年限資訊；而採用權責發生制可以反映跨期的資本支出，使得政府的資産資訊得到全面反映。另外，收付實現制只有在用現金償付債務時，才會確認支出，而不能揭示對未來的承諾、擔保和其他因素形成的隱性負債，如對政府部門貸款、政府僱員養老金保險計劃等有可能造成若干年後鉅額現金流出的隱性負債不能進行及時有效反映，也有可能導致預算執行結果上的“虛假平衡”；而採用權責發生制就能按一定的標準確認和反映政府的承諾和負債情況。

　　此外，權責發生制基礎有助於提供更準確的政府服務成本資訊，為政府績效評價提供技術基礎，為中期預算提供所需要會計資訊，併為科學的中長期財政政策提供基礎，為加強我國地方政府性債務管理提供技術支撐。

　　 

　　違法必究

　　——明確預算違法行為，強化法律責任追究

　　法律的生命在於實施，法律的權威也在於實施。“天下之事，不難於立法，而難於法之必行”，如果有了新預演算法而實施不力，那麼法立得再好也會打折扣的，依法行政、依法理財就會成為一句空話。

　　在現代國家治理中，預算是對一國公共財政收入、支出的全面預估、統籌和擇優抉擇，是“受民眾之托、代民眾理財”的公共選擇行為。預算的最終目的是要保障人民大眾整體利益最優化實現。

　　值得一提的是，新預演算法的實施，為社會公眾對預算的監督提供了應有的法律保障。新預演算法明確規定，公民、法人或者其他組織發現有違反本法的行為，可以依法向有關國家機關進行檢舉、控告，任何單位和個人不得壓制和打擊報復檢舉人、控告人。

　　違法必究是體現法律權威性的關鍵環節。修訂前的預演算法關於預算違法行為責任追究的條款只有寥寥三條，預算違法行為種類規定過於抽象簡單，預算違法行為責任形式單一(僅為行政責任)且過輕。實踐中，更多的預算違法行為的查處是依照低位階的《財政違法行為處罰處分條例》的規定進行的。這種狀況使得對預算違法行為懲處的威懾性不夠、責任追究又總體上停留在行政體系內部，人大及其常委會對預算審查、監督的權威性、有效性未能借助於相應的法律責任設定、責任懲處追究機制加以確立。

　　新預演算法將關於法律責任的規定由原來的三條增加到了五條，從實質內容而言，也克服了之前關於法律責任規定過於抽象、難於執行的弊病，非常明確地規定了預算違法行為的種類（總體上涵蓋了財政預算收支活動的各個層面），同時相應細化了預算違法行為的行政責任種類，新增了“違反本法規定，構成犯罪的，應依法追究刑事責任”的規定。

　　與原來主要依賴《財政違法行為處罰處分條例》等低位階行政法規、部門規章相比，這種由國家權力機關通過立法來明確規定預算違法行為種類及其相應法律責任的權威性、嚴肅性、可預測性大為提高，有利於將相關規定貫徹落實到預算實踐中，切實加強對預算行為的規範和約束。