劉亭

　　2015年是全面完成“十二五”規劃的收官之年，也是“十三五”規劃的編制年。按照慣例，將由黨的中央全會審議黨中央對制定“十三五”規劃工作的建議，形成新一輪發展規劃綱要的頂層設計。在其指導下，由國務院組織編制並經全國兩會審議通過的五年發展規劃綱要，是指導國家經濟社會發展和社會主義現代化建設的宏偉藍圖和行動綱領，也是國家實行宏觀調控的基本依據和重要手段，它是整個國家規劃體系中的“頂層規劃”。

　　現有的國家規劃體系非常龐雜，怎樣才能把握好發展規劃綱要在其中發揮的統領作用？這裡可以化繁為簡，概括為三個“四”。第一個“四”，是指國家規劃體系主要包括四大系列：一是由發改部門牽頭編制的發展規劃；二是由住房和城鄉建設部門牽頭編制的城鄉規劃；三是由國土資源部門牽頭的土地規劃；四是由環境保護部門牽頭編制的環保規劃。必須明確，這些規劃雖由不同部門分別牽頭編制，但都不是哪一個“部門”的規劃。它們一經同級政府審議通過，都是政府規劃體系的重要組成部分。

　　接著再往下一個層次分析，第二個“四”，是指現有發展規劃系列中主要包括四大品種：一是總體規劃，即五年經濟和社會發展規劃綱要；二是專項規劃，即以國民經濟和社會發展某一特定領域為對象編制的規劃；三是區域規劃，即以跨行政區的特定區域發展為對象編制的規劃；四是主體功能區規劃，即以國土空間為對象編制的“基礎性、戰略性、約束性”規劃（本段表述均來自於國務院明文規定）。

　　進一步再往下一個層次展開，第三個“四”，是指現有發展規劃系列中的總體規劃（即發展規劃綱要）的制定，歷經四大步驟，形成四大成果：一是由國家發改部門牽頭組織開展規劃前期研究，向中央、國務院提交規劃綱要的基本思路；二是由黨中央主持起草，經中央全會專題審議通過的關於制定發展規劃綱要工作的建議；三是由國務院牽頭編制規劃綱要文本，提交發展規劃綱要（草案）；四是召開全國兩會，組織審議草案，由人大權力機關作出相關決議。經修改完善後的文本正式發佈，即為發展規劃綱要。

　　無論是從內容還是從程式都可以看出，發展規劃綱要在整個政府規劃體系中均居於“頂層”地位，將發揮統領作用。但由於種種原因，雖然憲法對此有任務要求，監督法對其執行情況的評估也作出了相關規定，但在我國規劃工作的實踐中，還存在著不少問題。

　　一是在期限上，發展規劃短而城鄉、土地、環保等規劃長，前者難以指導後者；二是在內容上，發展規劃偏重於目標和任務，對國土空間開發的約束性偏弱；三是在地位上，發展規劃缺乏專門的法律支撐；四是在審批上，發展規劃審批層級低，其他空間規劃審批層級高，存在著一定的錯位。

　　按照十八屆三中全會全面深化改革《決定》精神，以及習總書記提出的“健全空間規劃體系”、市縣“多規合一”等要求，結合“十三五”規劃的編制和執行，需進一步深化國家規劃體制的改革。通過出臺《發展規劃法》，增強《綱要》中長期發展戰略導向和空間佈局及國土開發約束力，並配套健全以其為龍頭的、覆蓋政府全部規劃系列和品種的統籌協調機制。通過推進規劃體系、空間佈局和技術標準“三個有機銜接”，基礎數據、資訊平臺和審批管理“三個集中統一”，逐步經“多規融合”最終實現“多規合一”，做到一張藍圖繪到頭、一本規劃幹到底。

　　對此，當前要注重做好以下四項工作：一是加強發展規劃理論和方法的研究。“打鐵還得自身硬”，要組織力量對涉及發展規劃的重大基礎理論、核心內容方法等進行專門研究，特別是在市場對資源配置起決定性作用的前提下，發展規劃如何成為政府更好發揮作用的基本手段。二是明確發展規劃的法律地位。建議由國家制定一部專門規範經濟社會發展規劃編制和執行的法律或法規。三是增強發展規劃中長期戰略導向和大尺度空間規劃功能。建議將“十三五”規劃綱要提升為總體戰略規劃，規劃期限（或遠景目標展望）調整到2030年，強化關係區域長遠和全局發展的重大戰略內容，相應增加空間佈局和開發管治方面的要求。四是改革規劃審批管理制度。建議市縣級的發展總體規劃和規劃總圖，升格到省一級來進行審議和通過（在“省管縣”體制下）。之後省級雖還保留其對市縣執行“兩總”的監督權，但對市縣自身相應加以細化、具體化的各種發展和空間規劃，均可由市縣政府自行審議通過，以增強地方規劃的自主權和統籌權，提高政府效能。

　　（作者為浙商智庫專家、區域經濟研究學者）