2015年1月30日，財政部公佈2014年全國財政收支狀況時透露：全年國有土地使用權出讓收入已達到4.26萬億元，同比增長3.2%。從2001年到2014年，土地出讓收入在14年間增長超30倍，總額超過23.6萬億元。

　　這筆鉅款是怎樣積攢下來的？到底花去哪兒了？又是誰在監管？錢花去哪兒了？

　　財政部公開的2013年地方政府性基金收入決算表和支出決算表顯示：2013年新增建設用地土地有償使用費收入699.22億元、國有土地使用權出讓金收入39072.99億元、國有土地收益基金收入1259.67億元、農業土地開發資金收入234.30億元，以上4項共同構成了國有土地使用權出讓收入，合計4.1萬億元；而其支出則涉及包括“徵地和拆遷補償支出、補助被徵地農民支出”等在內的4大項14小項，金額合計4.08萬億元。然而，《經濟》記者通過多位地産開發領域的資深從業者和長期關注土地問題的專家了解到：除了常規去向以外，土地出讓領域長期存在大量“超常規”做法，開發商拖欠、地方政府主動返還土地出讓金，已成二三四線甚至部分一線城市土地交易的“明”規則。

　　劃撥一級開發商，部分用於拆遷補償

　　房地産開發領域業內人士透露，所謂的土地出讓金，實際上包括兩部分：一是土地建設補償費，土地受讓人將在簽訂出讓合同後規定時間內交給財政局，再由財政局通過財政專戶劃撥給土地一級開發商，“主要用於拆遷補償和土地平整等前期開發，數額相對固定”；二是土地收益，受讓人需在合同簽訂後的規定時間內交給國土局，“溢價就發生在這一部分”。

　　“一個特定的地塊，從土地徵收到完成基礎設施建設，成為可以出讓的熟地，其成本包括諸多部分：徵地補償及安置費、地上物補償費、相關稅費（如耕地佔用稅、防洪費、森林植被恢復費、新增建設用地有償使用費等）、前期工程費（如三通一平費）、基礎設施建設費（如道路、電力設施等）、公共服務設施建設費（如公共綠地建設費、防護綠化帶）、土地開發管理費和財務費用等，補償村民及村集體的費用僅是總成本的一部分。”北京師範大學政府管理學院副教授徐青告訴記者，完成了以上各開發建設步驟的熟地，再拿到市場進行“招拍挂”，在土地市場供需力量的作用下，最終成交價格與補償安置費用的差距還會進一步擴大。“經濟越發達，這種差距就越大。”

　　國務院發展研究中心農村部研究員張雲華接受《經濟》記者採訪時也指出，由於價格形成機制不同，徵地補償標準游離于土地市場價格也即土地出讓金之外，農民所獲得的補償費與土地被徵後的增值關係很小。“我國的《土地管理法》規定：土地補償費、勞動力安置補助費都是按照被徵收土地前3年的平均年農業産值的倍數——一般是10倍到30倍——來計算，而與被徵地的區位、經濟社會發展水準、土地供求狀況等地價因素以及土地徵用後的用途和市場價值無關。”

　　專項資金計提不明

　　至於土地收益部分，張雲華介紹，按規定，需從中按比例計提各項資金。“計提10%的教育資金，10%用於農田水利建設資金，10%用於保障性安居工程建設資金。”

　　對比財政部公開的2013年土地出讓金收入和支出狀況明細，並沒有明確各計提項目具體支出多少，可能與計提專項資金有關的3項是：“農村基礎設施建設支出”516.50億元，“廉租住房支出”391.81億元和“其他土地使用權出讓收入安排的支出”3222.71億元，合計約佔總支出的10%。

　　“國有土地使用權出讓收入使用領域和計提比例，確實是一個公共政策問題。”徐青指出，從我們國家的現狀看，我國公共政策的制定在多數情況下，是不同層級政府間、政府部門間博弈的結果。反過來看，“政策要求：從土地出讓收入中拿出一定比例的資金用於以上這些領域，也反映了此前財政投入在這一領域的不足，教育和農田水利建設都是這樣。”

　　開發商普遍欠繳

　　實際上，模糊的支出資訊背後，是更加含糊的收入情況。正因如此，國家審計署將對土地出讓金開展大範圍審計的消息在2014年8月傳開後，一些地方匆忙開展土地出讓金的追繳工作。

　　福建省漳州市某縣的土地管理幹部就曾向《經濟》記者大吐苦水：原來各個地方都有“超常規”的辦法，有的甚至“零地價”，還有各種減免，現在都在清理。“上級領導要求，（2014年）9月15日之前，必須把原來減免的、優惠的全部清理完畢9月15日到10月15日，原來減免的必須整改、回收；9月25日必須完成60%，10月1日必須完成80%。這樣一搞，資金鏈都斷掉了，企業也倒掉了不少。”

　　多位地産開發領域的從業者也向《經濟》記者證實：開發商拖欠地價款，儘管屬於違規行為，但是在行業內十分常見，絕非罕事。

　　“前幾年，先交30%的地價款，打個欠條，欠著政府的錢，就可以幹活了。等錢掙回來了，再把餘下的錢補給政府。但是現在不行，至少要交到70%。”地産開發商石先生説。他同時告訴《經濟》記者，幾個月前，國家審計署到當地審計，所有在建的地産項目“沒有一個交全（土地出讓金）的”。

　　廣州、重慶等地多位地産開發商也向記者透露，一般在5年內才能全額付清土地出讓金。有些企業一拖再拖，欠款加滯納金甚至高達數億元。

　　“開發商拖政府的錢，每個地方都有。你也明白，能拿地一般都是有一定政府關係的。”從事地産開發前期投資的田先生告訴記者，整個房地産市場的資金鏈條都是偏緊的，2015年的形勢甚至可能會更加惡化。

　　三亞市國土環境資源局相關負責人接受《經濟》記者採訪時也表示，2010年至2014年期間，三亞市土地出讓金合同應收入為2991645.514萬元，但截至目前，仍有2013年11月和2014年3月出讓的兩宗地拖欠土地出讓金合計39510萬元。

　　而在此之前，三亞市已經成功追回了8億余元土地出讓金，“僅其中一家企業就追繳了6億多元拖欠的土地出讓金。”該負責人同時表示。

　　地方政府主動返還土地出讓金

　　實際上，如此大範圍、大規模的欠繳行為，儘管存在企業惡意拖欠的可能，但絕對離不開部分省市政府的縱容。還有一些三四線城市，為了招商引資，巧立各種名目，以補貼的形式，將收繳的土地出讓金返還受讓人。

　　“像我們這種本地企業，什麼政策都享受不到。”地産開發商石先生向《經濟》記者抱怨道：“我有的朋友，跑到香港註冊，轉一圈再來，那就是外資企業了，不光享受稅收減免的政策，土地出讓金也有優惠。我們拿地是160萬元一畝，境外企業直接就降到120萬元一畝了。”

　　不過，由於土地出讓金的定價牽涉多個環節、部門，地方政府對於外地企業尤其是境外企業的土地優惠，往往不是擺到臺面上的“明降”。

　　據石先生介紹，開發商的項目書先要經過區規劃局規劃，規劃通過後，再拿到市發改委立項。等到立項的批文下來了，才能去土地局申請土地。“這時候，土地局就會請專業的土地評估所，看看土地是一類還是二類、中心還是週邊……評估給出建議價格以後，再拿到市長辦公會最終定價。定好價，就能進入‘招拍挂’這些土地出讓程式了。”

　　“因為專家評估了，這塊地就應該是160萬，所以政府沒法明著降價。只能是以各種補貼的形式，再返還給外地開發商。”石先生説。

　　投資人田先生也證實，部分地方政府確實會將土地出讓金返還給開發商。“我們在長三角、珠三角、計劃單列市和省會城市做地産開發的前期投資，每做一個項目，都有專人駐紮當地，監督開發商的資金狀況。我們發現，像河北一些城市，就有這樣的政策：土地出讓金上交3個月後，政府會返還出讓金總額的50%給開發商。”至於此後開發商是否會補齊出讓金，他也不清楚。

　　“還有的情況，並不是直接返還給受讓人，而是以補貼的形式。比方説，業績達到一個億，政府會補給企業1000萬。這個各地的標準都不一樣。”田先生説。

　　《經濟》記者就“是否曾經返還土地出讓金”的問題致函多地國土管理部門，得到的答覆均是“從未向土地受讓人返還土地出讓金，開發商的説法不足採信”，還有部分地區在記者發出採訪函後，拒絕接聽記者電話，回避採訪。

　　不過，三亞市財政局在答覆《經濟》記者的書面材料中表明，對於外地企業，三亞市在土地出讓方面，確實存在優惠政策。“市委市政府印發了《關於三亞市2014年促進經濟持續健康發展財政補貼政策的決定》，明確給予總部辦公大樓用地的投資支援按土地出讓凈收益全額獎勵；給予引入産業項目用地的投資支援分一類、二類、三類和四類總部企業對象按土地出讓凈收益的60%、50%、40%和30%標準部分獎勵等。”

　　眾所週知，土地出讓金是地方財政的主要來源之一。2013年的財政數據顯示，地方本級公共財政收入為6.9萬億元，而當年的土地出讓金額則高達4.1萬億元。為什麼部分地方政府願意將其返還給土地受讓人？

　　徐青向《經濟》記者分析指出：對於地方政府而言，土地出讓收入只是一次性的收益，他們往往還要考慮項目帶來的長期稅收、對地方發展的帶動和示範作用、就業等其他經濟和社會效益，這是地方政府採用返還土地出讓收益、低地價、零地價等地價優惠作為競爭措施合理之處。“經濟越不發達，政府越會想到採用這種措施。”

　　土地出讓金制度如何改革？

　　“上個世紀90年代初，咱們國家開始地稅制和國稅制的分稅制改革。當時，國務院提出了一個政策：地方的土地出讓金歸入地方財政，作為地方財政的收入。”獨立經濟學家杜猛接受《經濟》記者採訪時回憶説。

　　自1987年12月1日，深圳市首次公開拍賣一宗土地50年的使用權，到1988年，《憲法》增加了“土地使用權可以依法轉讓”，土地使用權出讓的制度才在中國大陸基本確立。

　　1989年，國務院和財政部先後出臺了土地使用權出讓收入的管理辦法，要求其全額上繳財政，“其中先由取得收入的城市財政部門，留下20%作為城市土地開發建設費用，其餘部分40%上繳中央 財政，60%留歸城市財政部門”，“實行收支兩條線方式管理”，兩者都主要用於城市建設和土地開發，專款專用。

　　與此同時，中央財政佔財政總收入的比重卻急速下降。1994年，為了化解危機，分稅制改革大幕拉開。作為中央與地方博弈的結果之一：土地出讓收入自此全部劃歸地方所有，而中央財政與地方財政的收入之比，也逐漸從1993年的3:7上升至6:4。

　　“從這個時候起，我們開始鼓勵地方發展房地産、興建各種開發區。上世紀末、本世紀初，上海還辦了一批藍印戶口：你買房子，我給你戶口，類似這樣的政策很多。當時的目的是推動中國的城鎮化進程、推動中國的城市發展。”杜猛説，在此後20多年的城鎮化進程中，土地出讓收入總額逐年上漲，漸漸成為了地方政府的“第二財政”。

　　在杜猛看來，土地出讓金支援了地方基礎設施建設的開展和民生水準的提高，對於當代中國的經濟發展功不可沒。但不可否認的是，由於缺乏嚴謹的收費依據和管理規範，在各地的實際操作中，土地出讓金收取和支出的隨意性極大。“確實存在問題，到了該調整的時候了。”

　　同時，還是由於土地出讓金是“費”不是“稅”，其收入和支出自然不必經過同級人大的監督審核，種種因素綜合導致了目前土地出讓金“體外迴圈”、“難以監管”的局面。

　　“這種情況下，土地出讓金怎麼管？我認為就應該和土地稅合併，撤銷土地出讓金。”杜猛毫不猶豫地説。

　　中國經濟發展已經進入新常態，地方政府還在用原來的方式生財嗎？是到了改革的時候，規範土地出讓，應該成為全社會共識。有關部門應果斷出手，給土地出讓徹底來一次“大體檢”，好好查查數額巨大的土地出讓金中的各種“貓膩”。從源頭上加強土地出讓金的收支管理，做到土地出讓金“從哪兒來，到哪兒去”更加透明。