劉劍文，現任北京大學法學院教授，博士生導師，北京大學財稅法研究中心主任。長期從事財稅法、經濟法、智慧財産權法的教學與研究。

　　中共十八屆三中全會《決定》提出“建立事權與支出責任相適應的制度”已經提供了大概指引，即“國防、外交、國家安全、關係全國統一市場規則和管理等，作為中央事權；部分社會保障、跨區域重大項目建設維護等，作為中央和地方共同事權，逐步理順事權關係；區域性公共服務作為地方事權”。在此基礎上，還須進一步明確中央和省級政府負責的一級事權，並厘定省級以下各級政府的事權，大致包括政權運轉類、市場監管類、社會管理類、公共服務類、發展調控類等5大類事權須進行清晰的劃分。

　　政府“事權清單”的制定應貫徹服務型政府理念

　　以“事權與支出責任相適應”的財政視角分析，政府“事權清單”的制定應貫徹服務型政府理念，並重點考慮從以下三個方面入手：一是取消部分政府事權，最大限度地減少政府對微觀事務的管理職能，逐步退出競爭性領域，取消微觀管理事務和市場機制能夠自行調節的事項。二是轉移部分政府事權，把社會能夠自主解決、行業組織能夠自律管理和自我服務的事項，逐步轉移給符合條件的社會組織、機構等承擔。三是強化部分政府事權，突出政府在國家安全、軍事外交、公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等方面的職責，真正讓財政回歸公共本質。

　　事權和支出責任劃分的立法原則

　　必須建立事權與支出責任劃分的動態調整機制。事權與支出責任一旦劃分確定，將成為各級政府履行職能的依據，鋻於我國目前處於轉型時期，對經濟生活領域的調整處於多變時期，政治體制改革也在伊始階段，機構改革隨著認識深入而調整，如每次變化均啟動修法程式，將大大增加立法成本。因此，在現階段，對事權與支出責任的確定不宜過於絕對，有必要確立動態調整機制。建議在立法中賦予中央政府在一定許可權範圍內調整中央與地方的事權與支出責任劃分，允許省級政府在一定許可權內調整省級以下事權與支出責任的劃分，但應當注重建立調整過程中的協商機制和相應的備案審查機制。

　　《財政收支劃分法》和《財政轉移支付法》亟待制定

　　新預演算法規定：“國家實行財政轉移支付制度。財政轉移支付應當規範、公平、公開，以推進地區間基本公共服務均等化為主要目標”。“按照法律、行政法規和國務院的規定可以設立專項轉移支付，用於辦理特定事項。建立健全專項轉移支付定期評估和退出機制。市場競爭機制能夠有效調節的事項不得設立專項轉移支付”，“上級政府在安排專項轉移支付時，不得要求下級政府承擔配套資金。但是，按照國務院的規定應當由上下級政府共同承擔的事項除外。”這些條款遵循了事權與支出責任相適應的原則。國務院近日印發《關於改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》是貫徹新預演算法的一個積極行動。但財政轉移支付制度涉及法律關係的主體定位、權責配置、申請和撥付程式等諸多重要問題，遠非預演算法的數個條文和出臺一個意見所能承載的。因此，應該儘快同步啟動《財政收支劃分法》和《財政轉移支付法》的制定，確保財稅體制改革可在法治的軌道上運轉。

　　在《財政收支劃分法》缺失的情況下，各級預算編制部門主導下的“三定方案”在一定程度上彌補了事權劃分之不足。但從財政法治建設的角度觀察，已經無法滿足深化財稅體制改革的要求。首先，從內容上看，財政收支劃分所要求確立的事權清單與各級政府編制部門擬定的權責清單，兩者雖有關聯卻不無區別。事權劃分與支出責任相對應，主要從財政方面考慮，與納稅人權利密切相關；權責清單則主要從政府行政權力運轉的角度設計，側重的是政府對自身權力配置，無法完全實現財政支出方面的事權清單之功能，缺乏支出責任的正式劃分。其次，從立法形式來看，中央與地方以及地方各級政府之間的事權與支出責任的劃分本質上屬於國家財稅體制的基本內容，事權與支出責任相適應的制度屬於基本的財政制度，應以立法形式來確立。最後，從國家對深化財稅體制改革的要求來看，事權劃分必須由行政主導模式轉向法治主導模式。