中國經濟網編者按：從2000年中央提出完善文化産業政策以來，我國文化産業政策從無到有再到初成體系、不斷完善，在引導産業發展方向、優化産業發展環境、規範文化市場秩序、促進文化資源有效配置等方面發揮著越來越重要的作用，但也存在著政策之間協調性、系統性不強，政策體系不夠健全；政策執行監管不嚴、缺乏績效評估；部分政策設計不週密、政策效果不佳，政策的公平性仍有待提高等問題。針對這些問題，國家行政學院文化政策與管理研究中心對未來我國文化産業政策發展提出六方面建議，即堅持以培育文化市場為核心、加快文化産業立法、重視與公共文化服務政策配套、增強文化産業政策與一般産業政策的協調性、促進政策制定過程的開放透明公開、強化政策程式性保障。

　　堅持以培育文化市場為核心

　　黨的十六大以來，我國文化産業政策在價值取向上經歷了從組建文化集團到重塑國有文化市場主體，從促增長、擴規模到調結構、保品質的轉變，這種價值取向在當時有一定的合理性，但忽視了培育文化市場這個核心問題，導致我國文化市場體系不完善、政府干預過多和監管不到位等問題一直存在。完善文化産業政策就要以市場為導向，以建立健全現代文化市場體系為核心，重點解決以下三個問題。

　　首先，大力促進公平競爭。當前，我國文化産業領域還存在政府對市場主體區別對待、人為破壞競爭規則的現象，尤其是對國有文化企業提供過度扶持保護和設置行業壁壘的問題還普遍存在。實際上，目前我國文化市場已經“超越短缺”，政府無需對企業過度保護，未來文化産業政策制定的重點，是要衝破基於部門行業的壁壘和固守地方利益的行政管轄壁壘，放開文化市場的自由準入和退出，放開文化企業的自由競爭和兼併重組。同時，要堅持對公有和非公有制文化企業一視同仁，推動實現二者之間的權利平等、機會平等、規則平等，打造公平競爭的市場環境。

　　其次，加強文化市場支撐體系建設。建立公平的市場競爭秩序是要解決“政府越位”，而建立市場支撐體系則是要彌補“政府缺位”。市場支撐體系不健全是我國文化産業發展的短板之一。因此，今後完善文化産業政策，就要在加強文化市場支撐體系建設上下功夫，通過促進文化要素市場建設、加快市場信用體系建設、健全市場監管體系和完善智慧財産權保護、文化人才教育與培養等市場配套服務機制建設，推進文化市場支撐體系的完善。

　　第三，促進文化消費。文化消費在現代文化市場體系建設中居於龍頭地位，是文化市場繁榮的基礎。文化産業政策要通過消費結構和水準的不斷調整提升，促進文化産品和服務的創新發展和轉型升級。未來我國文化産業發展的核心支撐在於擴大內需，真正的産業驅動力，即公眾的文化消費需求尚未完全得以開發，文化消費習慣也未形成，因此，需要政府通過政策培育公眾文化消費意識、引導居民文化消費，為公眾文化消費創造適宜的條件，讓公眾樂於、敢於、善於消費。

　　加快文化産業立法

　　當前，我國文化管理以行政管理方式為主，主要依賴發紅頭文件、領導批示、試點引路、靠典型事件決策等方式。文化産業政策制定也存在類似問題，影響了政策的可執行力和可預期性。

　　因此，今後完善文化産業政策，首先要樹立法治意識。政府在制定文化産業政策時需要尊重法律權威，履行法律所賦予的職能，法無明文授權的領域則禁止進入。其次要大力推動基本文化法律建設。該由法律規範的領域不能長期依靠政策調控，已成型的政策該上升為法律的要上升為法律。要加快《文化産業促進法》、《圖書館法》、《出版法》、《電影法》、《文化市場管理法》等文化産業基本法的立法進程。第三，在目前黨委和政府共同主導文化産業發展的現實情況下，要推動法律法規與黨的規章的協調統一。黨委同樣不能任意出臺政策與法律法規相違背。最後，對於各類政策的出臺要有嚴格的程式性限制和效力層次劃定。要明確劃分政策的中央事權和地方事權，政策制定不能越級越位，中央和地方政策的出臺實施均要遵循政府規範性文件的審查標準，做到依法行政、合法有據、公開透明。

　　 重視與公共文化服務政策配套

　　在傳統文化管理思想中，文化事業與文化産業之間涇渭分明，而實際上在市場經濟條件下，文化事業與文化産業既有不同點，也有共同點，兩者不存在無法逾越的鴻溝。公益性文化事業需要重視開拓市場，經營性文化産業也要重視公共價值，兩者並不相互排斥。只有經濟和社會效益都得到體現，文化産品才能實現價值最大化。

　　但是，當前文化産業與文化事業特別是公共文化服務體系建設“兩張皮”的現象還普遍存在，兩方面的政策銜接配套不足。因此，今後在文化産業政策制定上要破除陳規，將産業發展與公共文化服務體系建設有機結合。一方面，在公共文化服務體系政策制定上，要強化産業思維。轉變公共文化産品和服務的供給模式，由“包辦”走向“引導”，形成政府資金引導、政策鼓勵扶持、社會主體廣泛參與的公共文化服務供給格局，引入競爭機制，提高社會力量參與公共文化服務建設的積極性，形成公共文化服務體系建設與文化産業相互促進、相互扶持的良性迴圈機制。另一方面，在文化産業政策制定上，也要強化事業思維。要堅持兩種屬性、兩個效益、兩個目標，在強調産業價值和經濟效益的同時，強調文化産業在傳承文化、價值引領、愉悅身心特別是培育和踐行社會主義核心價值觀方面的人文價值和功能。

　　增強文化産業政策與一般産業政策的協調性

　　文化産業是一種的特殊的産業，既具有國民經濟一般産業的屬性和功能，也有文化自身的屬性和功能，在遵循文化自身發展規律和要求的同時，也要體現國民經濟一般産業發展的規律和要求，尤其是文化産業政策要注重於一般産業政策銜接配套，體現國民經濟宏觀調控、市場監管的一致性。但是，受多種原因影響，當前文化産業政策與一般産業政策一直未能有效融合，導致文化産業處於小文化的自我封閉的狀態。

　　今後，在文化産業政策制定上必須全面考慮文化産業與其他産業之間的關係，在政策制定規劃上要形成文化經濟的戰略思維，堅持“大文化”的整體發展思路。要適應目前文化與科技等相關産業融合發展趨勢，通過産業政策創造條件，形成多産業鏈條，充分發揮文化創意在賦予其他産業、産品文化內涵而間接創造價值上的作用，形成關聯帶動效應，最大限度的影響帶動其他産業的發展。通過制定政策鼓勵文化産業與相關成熟産業接軌，形成與其相匹配的經濟規模，發揮後發優勢，與之實現聯動發展，形成規模經濟效應，提升産業發展水準和素質。要加強宣傳文化部門與相關部門之間的溝通協作，突破文化産業僅是宣傳文化部門熱衷推動而綜合經濟部門卻積極性不高的發展瓶頸，推動相關部門在其他産業政策制定過程中，將與文化産業的發展關係納入考量，形成相互銜接、聯通合作、配合無間的産業政策體系，將文化産業發展由部門推動上升為全社會推動。

　　促進政策制定過程的開放透明公開

　　目前在文化産業政策制定過程的開放、透明、公開方面依然存在一些需要改進的地方。因此，在文化産業政策過程中要注重廣泛徵求公眾意見，注重開放透明公開。在政策起草過程中積極引入非利益攸關方加入，確保政策制定的客觀性和公正性；在政策討論階段，在符合相關保密規定的情況下，應考慮適時舉辦公開的政策聽證會聽取包括政策服務對象、基層政府部門和社會公眾等在內的各方意見，確保政策的科學性和可行性。政策制定完成後，在綜合考慮政策實行範圍和不違反相應法律法規的前提下，應當及時向社會公開政策內容，並由相關政策制定主體做好相應的政策解讀和執行資訊公開。政策執行過程中，在允許的範圍內，要擴大執行主體範圍，引入協會、仲介組織等社會力量參與，尊重行業自治。在政策效果評估中，建立公正高效的政策績效評估體系，著力改變目前重制定、輕評估的現狀。要重視政策終結，進一步推動整體産業政策體系的“立、改、廢”，形成政策調整退出機制，促進文化産業政策體系自身的“新陳代謝”，更好地發揮其服務産業發展、助推産業升級的宏觀調控作用。

　　強化政策程式性保障

　　現在很多文化産業政策之所以影響不大，效率不高，一個重要的原因就是政策程式性保障不得力。因此未來的文化産業政策需要完善以下三方面程式保障。

　　第一，夯實基礎。在文化産業政策制定之前要做好充分的調研和數據蒐集工作。重點解決現有的文化産業統計制度和監測體系滯後於産業發展的問題，對於尚未建立起獨立的統計監測體系的行業，要儘快建立、完善産業統計指標體系和統計制度。同時，為進一步提升文化産業政策的時效性和適用性，要形成相對有效的動態數據監測體系，及時反映階段性政策效果，為政策調整提供依據。

　　第二，注重綜合協調。目前我國文化産業政策的制定、執行和監督牽涉多個部門，而且産業政策的制定主體和實施主體存在分離。為此，在政策制定過程中必須將可能涉及的執行部門盡可能納入，加強部門間的資訊溝通與協調，防止政策偏向某一方利益訴求或執行責任不明，影響政策公平性和可行性。要進行多方協調，減少政策執行阻力。政策頒布過程中，要考慮執行主體的多樣性，儘量以政府（如國務院、北京市人民政府）名義或部門聯合發文形式，提升政策本身的權威性，強化對執行主體的約束。

　　第三，要體現靈活多樣。首先，要強化政策體系觀念，既要有宏觀規劃導向類政策，也要有具體部署落實類政策；既要有針對文化産業整體發展政策，也要有單獨産業門類扶持政策；既要有整體普惠類政策，也要有針對單一主體的特惠類政策。其次，在政策調節手段上要拓展思路。在扶持類政策上，要綜合運用財政、土地、稅收、金融等多種手段，引導為主，投入為輔；在管理類政策上，要加強司法與行政手段的相互結合與配合，形成社會綜合治理機制。再次，在政策形式上要量體裁衣。要選取適合併有利於政策推進執行的頒布形式。對於具體政策，考慮到政策對象、執行主體和時效性等因素，完全可以採取部門規章的形式確保政策儘快出臺併發揮作用；而綜合性、長期性和宏觀性較強的政策，則考慮用更高層次，提升權威性並獲得更多部門支援。

　　（作者：祁述裕，國家行政學院社會和文化教研部主任、博導、教授；曹偉，中宣部全國宣傳幹部學院副處長、國家行政學院博士生；紀芬葉，河北行政學院講師，國家行政學院博士生；孫博，北京市文化局研究室工作人員、國家行政學院博士生）