國務院發展研究中心副主任張軍擴在近日舉行的第十三屆中國企業發展高層論壇上提出，深化國資國企改革，關鍵是要解決好六個重大問題。一是要完善頂層的國有資本管理體制；二是構建有效的國有資本投資運營平臺；三是推動股權多元化，優化股權結構；四是在國企中實行雙軌制的選人用人和激勵管理制度；五是清理企業歷史遺留問題，為企業發展鬆綁；六是各地改革要因地制宜，不搞一刀切。

　　設立國資委員會

　　國資委只負責政策執行

　　要通過完善頂層的國有資本管理體制，強化國家所有權政策的制定與實施，促進國有資本更好地服務於國家戰略目標。

　　現行的國有資産管理體制是2003年形成的，客觀地講，這個體制的建立對於解決過去長期存在的國有資産的多頭管理而又無人負責的問題起到了積極的作用，但現行的國有資産管理體制存在兩個突出問題：

　　第一個問題，沒有形成與國有資本功能定位相適應的國有資本佈局、優化調整的體制機制。

　　國有資本是全民的財富，理應服務於全民利益和國家戰略目標，但過去的體制卻缺乏這方面的體制機制設計，從而在一定程度上導致了國有資本管理上簡單強調做大做強，自我迴圈，而服務於國家總體發展目標的功能相對不足。

　　第二個問題，對企業實行行政化的管理模式，而且是管人管事管資産相結合，導致企業活力不足，難以適應國內外市場形勢快速變化。“比如，根據國務院發展研究中心企業所的一項研究，截止到2012年，國資委共頒布過規章文件287件，通過其中255件的梳理和歸納，發現這些規章文件，與履行股東職責的，也就是所有權職責相關的僅佔31%，而其餘的將近70%都是與落實公共政策、黨群工作或者企業內部的事相關的。”

　　張軍擴提出，解決上述問題的一個可供選擇的思路是加強國有資産政策制定的獨立性，比如可以考慮設立一個由國務院領導挂帥的由國務院相關職能部門負責人以及相關領域的專家學者參加的委員會，專門負責制定國家出資政策，包括國有資本佈局調整和國有資本收益分配等等。而國資委則負責政策的具體執行。

　　他認為，這樣做的好處有三點：第一，有利於從國民經濟全局的角度來考慮國有資産的功能定位、投資方向和收益分配等等一系列問題。第二，有利於增強國有資本政策的權威性，從而有利於切實得到貫徹和實施。第三，有利於破除部門自我改革的困境，推動國資管理部門改革監管方式。比如，以前國資委存在的功能管理職能，黨群工作職能，企業內部具體事務的審批等等，都需要逐步加以清理和管理。從頂層上，完善國有資本的管理體制。

　　國資只在特殊領域發揮直接作用

　　其他可通過資本投入

　　要通過構建有效的國有資本投資運營平臺，實現從管資産向管資本轉變。

　　張軍擴指出，國有資本能否有效服務於國家戰略目標，既取決於其投向的領域，也取決於投入的方式。關於今後國有資本需要重點投資的領域，十八屆三中全會《決定》已有明確闡述，那就是要提供公共服務、發展重要前瞻性、戰略性産業，保護生態環境，支援科技進步、保障國家安全等五大領域。接下來的問題就是，國有資本應當以何種方式來加大對這些領域的投入，逐步向這些領域集中。

　　“過去國有資本發揮作用主要是投資興辦企業，並直接經營管理這些企業，這種方式在發展的初期可能是必要的，但隨著我國市場經濟的不斷發展，其弊端和局限性越來越顯示出來，”張軍擴建議，今後除了極少數涉及國防安全等特殊領域需要國有資本以直接投資市場、直接經營管理的方式發揮作用以外，絕大多數領域，包括完全競爭領域以及帶有部分公益性政策性功能領域，都用不著國家直接投資市場，而是通過資本投入運作就可以更好地實現國有資本的功能和作用。

　　然而，現實當中，國有資本並非以現金的形式存在，並非想投到哪兒就能馬上轉移到哪個領域，而是以各種類型企業的資産或者股權的形式存在，其中少部分是所謂的關係國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域的企業，而大部分是完全處於競爭領域的企業。在這種情況之下，要實現從管資産向管資本的轉變，促進國有資本佈局的動態優化和調整，就需要搭建國有資本投資和運營的平臺，及國有資本投資公司和資本運營公司。

　　張軍擴稱，現在關於如何設立國有資本投資運營公司，以及設立之後如何運營等等，都還是存在一些分歧。比較好的一個做法，還是要通過試點找出適合當前管理體制和市場環境的合理模式。試點當中應當重點關注三個問題：

　　首先，投資運營公司對實業企業的持股方式。分散持股有利於防範對實業企業的行政干預，但會增加實業企業出現內部人控制的風險。集中持股有利於落實實業企業的出資人責任和發揮投資運營公司的專業化優勢，但卻增加了上一層公司對下層公司不當干預的風險。

　　其次，投資運營公司的治理機制。投資運營公司應該成為市場化的資本運營主體，既要防止政府干預過多導致企業失去活力，又要防止出現內部不能控制的風險。

　　最後，資産重組，企業改革。應當結合企業投資運營公司的設立，在取消和公司處理程式，資産管理，關聯交易等方面，探索和積累經驗。

　　推動股權多元化

　　重點是推進集團母公司改革

　　通過優化股權結構，進一步完善國有企業的現代企業制度。

　　張軍擴認為，從多年來國有企業改革和發展實踐來看，國有企業難以建立真正有效的現代企業制度，其中最重要的一個根源就是一股獨大的股權結構。“大量的經驗證明，即使不能實現國有資本與其他社會資本的混合所有制的多元化持股，只要能夠實現多元國有股東持股，也能在很大程度上對改善公司治理髮揮積極的作用。”

　　因此，下一步的改革應當把推動股權的多元化作為完善現代企業制度的一項重要的舉措。推進國有企業股權多元化改革，重點首先是要推進集團母公司的改革，目前中央和地方層面都還有不少的集團母公司仍未完成公司制改革，例如國務院國資委管理的112家中央企業當中，就有75家仍然是全民所有制企業。儘快完成這些集團母公司的公司制改革，應該成為國有企業改革中的首要任務。

　　改革可根據實際情況採取多種方式，包括有些具備條件的集團母公司可以直接改為國有資本投資運營公司，有些集團母公司可以改成股權多元化的公司，特別是上市公司。在積極調整和優化國有企業股權結構的基礎上，要根據國有資本不同的功能定位，逐步調整企業的國有股權比例。對需要國有資本發揮政策性功能的領域，比如，關係國家安全、國民經濟命脈、重大民生、戰略性産業的重要行業，國有資本可以保持獨資或相對控股。在其他領域，主要是競爭性領域的國有企業，要積極引用社會投資機構，特別是市場競爭，根據市場競爭和發展情況實行國有股權不同的持股比例，並按照市場規則有序進退，合理流動，提高國有資本的配置效率。

　　實行雙軌制選人用人

　　和激勵管理制度

　　通過深化國資國企的用人管理制度改革，構建與市場經濟相相容的激勵制度。

　　對高層管理者的任命考核激勵制度，是全部管理制度的核心。按照改革後的國資管理體制，兩類公司基本上應當按照《公司法》來運作，實行完全市場化的用人管理制度。而國有資本投資運營公司，以及個別的特殊類公司，可能比較合理的方式是實行雙軌制的選人用人和激勵管理制度。

　　“所謂雙軌制，就是對國有資本投資運營公司的董事監事，以及少數政府直接管理的特殊類的國有企業的領導人，由履行出資人選聘任命，而對於兩類公司的經理層以及其他層級的管理者實行市場化的選聘和管理機制，即董事會選聘總經理，總經理提名其他高管，並由董事會批准。”張軍擴解釋説。

　　與雙軌制的選人用人制度相適應，應該按照選用方式與身份待遇相適應的原則，實行雙軌制的薪酬與激勵約束機制，通過政府任命方式産生的兩類公司和少數政府直管企業的董事、董事長，應該按照公務員管理，保有公務員身份，確定一定的行政級別，參照相應職級的公務員制度，並根據崗位技能要求和工作難度給予一定的崗位補貼。同時要嚴格規定職務待遇、職務消費和業務消費，保障消費公開透明。而通過市場方式選聘的職業董事和職業經理人身份的國資控股參股企業負責人，則應當實行市場化的管理，由董事會參照市場水準確定薪酬方案和待遇體系。

　　清理企業歷史遺留問題

　　轉變政府職能

　　通過進一步解決國有企業的歷史遺留問題，為企業發展混合所有制經濟，共同參與市場競爭，與市場經濟更好融合創造市場條件。

　　張軍擴指出，經過多年的改革和發展，大部分經過改制的國有企業的歷史遺留問題基本上已經得到了解決，但調查發現當前在部分未充分改制的國有企業當中，歷史遺留問題仍然比較嚴重。在少數已經完成改制，甚至已經上市的國有企業，也同樣存在著歷史遺留問題。

　　他將問題歸納為三方面：一是很多國有企業仍然承擔著離退休人員的社會管理職責，及社會統籌外的費用，承擔著職工住宅、供水、供電、供熱和物業服務等“三供一業”的設施維護改造等費用。二是部分國有企業仍然存在企業辦社會的問題，醫療、教育、消防、市政、社區等未能完全移交給地方。三是很多老國企冗員問題比較嚴重，尤其資源礦産類的國有企業，隨著近幾年企業效益的下滑，人員富餘已經成為這些企業生存和發展的一個重大障礙。

　　這些歷史遺留問題，如果不能得到徹底解決，企業就不可能真正建立起與社會主義市場經濟相適應的現代企業制度，在發展混合所有制，公平參與市場競爭當中也會面臨一些困難。在新一輪改革當中，應當認真清理歷史遺留問題的類型、數量和嚴重程度，並根據不同的歷史遺留問題探索多種解決途徑。

　　一是政府要切實轉變職能，加大財政投入，將國有企業離退休人員、失業人員、企業醫療教育機構等的社會管理作為政府提供的公共服務，解決企業和就業者的後顧之憂。二是要結合企業所在地區勞動用工市場化程度，和社會管理的社會化程度，採取剝離改制，轉移就業或劃轉公司託管等多種方式，解決富餘職工和離退休人員問題。三要在總結過去各地各企業在處理不良資産問題上的實踐經驗，做好頂層設計，制定預案、建立機制，切實防範局部問題演變為系統風險。

　　改革不宜搞一刀切

　　化解地方債務風險

　　地方要因地制宜地開展國資國企改革。

　　中央和地方國有資産在結構、品質、功能上都是有很大的差異，地方之間也存在很大的差異。下一步在推進地方國資國企改革方面，也不宜搞一刀切的改革模式，地方也不能坐等中央國資管理體制改革方案。地方國資國企改革應該堅持以下幾個原則：

　　一是要堅持國有資本更好地服務於地方經濟社會發展間的原則。二是要堅持以管資本為主，提升企業的活力。三是堅持多種所有制資本公平競爭，共同發展。在堅持這些原則之下，應當鼓勵地方因地制宜的探索國資管理新模式，儘早釋放改革的紅利。

　　在當前情況下，要高度重視投融資平臺改革問題。在不少地方投融資平臺佔地方國資的比重比較高，財務風險積累的比較多。2014年10月，國務院出臺了《關於加強地方政府性債務管理的意見》，要求地方政府不得再通過平臺進行舉債，這是地方投融資平臺面臨的一個新情況。地方融資平臺借新還舊的成本增加，企業風險凸顯，要堅決防範地方債務風險集中爆發必須儘快探索地方投融資平臺的改革路徑。

　　關於地方投融資平臺的改革，一個可供選擇的改革思路就是將地方投融資平臺逐步改造為普通的企業有限責任公司，通過重塑政企關係，實現政企分離和政資分離，將平臺企業從政府的附屬機構轉變為獨立的市場主體企業。