原標題：宅基地粗放使用問題突出 部分村農房閒置十之八九

　　突破“底線”的宅基地向何處去

　　一戶一宅、每人平均面積限制和建設報批管理三條“底線”被突破，但宅基地利用變粗放為集約的過程不應異化成為對農民利益的再一次剝奪

　　如何合理地集約利用規模巨大的農村閒置和粗放利用的建設用地，已成為應對當前建設用地緊張的重要課題。

　　記者近期在廣東、河南、湖南、浙江和黑龍江等地調研發現，當前我國農村宅基地利用和管理中呈現出一戶一宅、每人平均面積限制和建設報批管理“底線”被突破的現象，部分村莊農房嚴重閒置浪費，宅基地的粗放使用問題突出。

　　隨著用地指標越來越緊張，各地挖潛從農村宅基地中騰挪城市新增建設用地指標已成為現實之選，這也有利於充分利用農村宅基地，但基層幹部指出，必須警惕地方在城市化、工業化擴張的衝動下，將宅基地的集約節約利用異化成為對農民利益的再一次剝奪。

　　部分村落農房閒置十之八九

　　記者各地實地調研發現，一些村莊農房閒置情況突出，尤其是“空心村”和偏遠山區舊村。

　　在廣東省清遠市陽山縣江英鎮大橋村，記者發現一片舊農房建築群，其中絕大部分的房屋因年代已久，老化破損嚴重，一些房屋甚至已經完全倒塌，沒有清理的房樑和斷壁殘垣堆積在一起。村民黃水發説，這片房屋有100多間，目前只有一戶還住在這片舊建築中，這些房屋長的已經十幾年無人住，短的也有四五年。

　　陽山縣是廣東省北部經濟較差的縣，分管土地的陽山縣江英鎮武裝部長鄺其鋒説，江英鎮有15個村委會，325個村小組，一般一個村小組就是一個聚居的小村落。因為當地經濟落後，大部分的人要麼到珠三角地區謀生，要麼到鎮上或者縣裏居住。目前江英鎮有100多個空心村，絕大多數基本無人住，有的村還剩三五戶人居住，有的只有一兩戶，還有些村甚至完全沒人住。上坪村300多間農房，現在只有十來家人住。

　　濟源市是農業大省河南城鎮化速度較快的城市，山區宅基地閒置相對突出。濟源市城鄉一體化辦公室副主任盧新科説，有的是建了新宅不願退出祖屋，有的舉家在外導致常年宅院荒蕪。因宅基地流轉條件嚴格，已定居城鎮的居民不能將合法擁有的宅基地流轉出去，出現宅基地空置、空心村。

　　據國土資源部介紹，我國農村建設用地規模大，佈局分散，利用效率偏低的局面尚未根本扭轉，農村空閒住宅面積約佔村莊建設用地總量的10%～15%。

　　“一戶多宅”“破線超標”多發

　　我國土地管理法明確規定，農民一戶只能擁有一處住宅，但在實際中，因各種合法或不合法的原因，全國各地都不同程度地存在“一戶多宅”、“破線超標”現象。全國第二次土地調查的最新數據顯示，我國農村村莊用地每人平均達到240平方米，超過了國家標準的上限。

　　部分“一戶多宅”和每人平均面積超標是歷史原因造成的。例如，在1998年中央出臺《關於繼續凍結非農業建設項目佔用耕地的通知》之前，不少地區農民建房基本不受政策限制，已建成房屋的每人平均面積與後來的相關規定衝突。

　　一些“一戶多宅”或每人平均面積超標是因繼承或捐贈後，農村宅基地收回“無力”導致。在西部某地，記者遇到一位名叫陳文武的農民，現在有一套面積為146.5平方米的房屋，其父親的名下有一處六間老房子，已經在事實上分割給陳文武三兄弟，每人兩間，但尚未辦理産權分割。

　　按照規定，陳文武三兄弟擁有新的宅基地後，其父的宅基地將被村集體收回，陳文武兄弟只能繼承農房。當地國土部門管理人員坦承，要沒有房屋才能收回宅基地，陳文武不能重建房屋但可以維護，“要回收，不知哪年哪月了”。

　　違建私建是導致“一戶多宅”或每人平均面積超標的另一重要因素。由於管理不規範、不到位，缺乏規劃引導，在不少地區，農民建房出現了無序、亂佔亂建的情況，非法買賣農村宅基地現象多發，小産權房等問題明顯。

　　廣州市國土資源和房屋管理局曾對市內118個行政村宅基地情況做過調查，發現廣州農村一般一戶人家有1.42棟建築，在“城中村”區域內“一戶多宅”情況突出。在白雲區甚至出現一戶18宅，最高的一塊宅基地修了28層樓的情況。

　　江西鷹潭市對全市33個鄉鎮開展了一項針對違法違規農房的“三清理一整治”的活動，截至今年8月中旬，清查出從2008年以來各類違建1.1萬宗，面積達2600多畝。

　　專家認為，宅基地運作基礎和管理制度的不匹配是導致一系列問題出現的深層次原因。西南政法大學副校長劉俊説，我國土地運作的市場化越來越高，但現行管理制度的核心還是計劃經濟的管理體制。

　　基層執法面臨困境

　　對農村宅基地的管理，主要集中于新建房屋審批方面。盧新科介紹，按照國家和河南省有關規定，濟源市執行的面積標準分為三個類型，平原和城市規劃區一戶是80平方米以內，丘陵地區是120平方米，山區則是150平方米。院壩、豬圈等不列入宅基地範圍，其他輔助性建築村裏按照風俗約定。

　　隨著經濟的發展，農村地區的農家樂等經營性用地越來越多。這些土地很多都利用了原來的輔助性建築如院壩等，農忙時作為農業生産用，經營時就成為經營的場地。盧新科對記者表示，按照現有規定，農民經村裏同意後可以免費使用一定的輔助用地，合理合法。但如果不管，這些輔助性用地會越來越多，個體看似不多，但積沙成塔，最終規模會很大。

　　按照規定程式，農民要建房先是需要自己向村裏提出申請，村裏公佈無反對意見後，鄉鎮調查確認沒有權屬糾紛後，報縣一級審查土地是否符合規劃，批准後農民可以開始建設。建設完工之後，需要鄉鎮國土所再次核查是否符合規定，然後再發放産權證書。

　　但如果農民在拿到證書後自己再私下擴建，就很難管理。“這種私下擴建很難依靠鄉鎮國土所巡查到，主要靠村裏舉報，但如果沒有利益糾紛，村民一般是不會舉報的。在農民的意識裏，我在我的地上建房，跟你有什麼關係，國家的政策跟隔壁建房有什麼關係？”廣東省清遠市陽山縣國土局副局長黃振傑説。

　　面對宅基地管理中出現的問題，廣東陽山縣、河南濟源市的一些基層幹部在接受記者採訪時均反映“執法難”。有的農民是明知道不行而違建，這些房子有些在路邊，還有在大田裏面建。國土部門下達停建通知，但依舊無法阻止。“你不可能天天24小時守在那裏。你一走，他幾天就把房子建起來了。”

　　在沒有批准的情況下，一些農民違法佔地違規建設，地方幹部唯有靠定期不定期的巡查來制止，但不敢強制拆房。“你拆了他的房子，他住在哪？有些原來住的是危房，你要他住回去，出了事誰負責？”一位鎮幹部告訴記者，他們曾有拆除房屋的案例，但拆後農民就天天到國土所來鬧，搞得班都沒辦法上。而且“現在農村建房也不便宜，農民最少也要攢十年八年才夠錢。你拆房子，那是要拼命的。”

　　宅基地流轉探索應避免農民利益受損

　　基層管理幹部及有關專家認為，我國宅基地閒置、突破管理底線等問題原因複雜，對此應分類處理，並且對不同區域要採取差別化的措施。建議選取一些典型地區進行試點，探索宅基地退出機制、適當擴大宅基地流轉範圍等市場化管理手段。

　　對歷史原因造成的“一戶多宅”、每人平均面積超標，不能使用強制手段。建議通過合適的方式給予一定的補償讓農民主動退出不合規定部分；對違規違法的建築，必須進行清理和查處，尤其是對城鄉結合部為謀取經濟利益而亂佔土地的小産權房等違法建築，需要堅決拆除。

　　對於閒置宅基地，大多數地方幹部建議通過市場導向自然退出，避免行政強推。濟源市農委辦主任李軍玲説，農村房屋、宅基地之所以閒置，是因為沒有市場流通。這是我國現行土地制度管理下，城市化發展的一個過程，不能通過行政手段跳過這一過程。

　　在增減掛鉤等政策下，各地都在通過宅基地的復墾等方式為城市建設用地騰挪指標，一些地方也在探索宅基地的退出機制。濟源市國土局農村宅基地管理辦公室負責人翟麗霞説，濟源國土局對200多個村莊做過調查，90%的農民不願意退出宅基地。願意退出的10%中，一是年輕人，由於孩子的教育、城市的醫療條件等原因，願意退出宅基地，但條件較高，要求房屋等面積置換到城區，補償款除裝修外還得要有結余；二是達到立戶條件，村內受條件制約沒有宅基地的群眾，願意進社區或市區優惠安置；三是位於重污染區的村莊，多數願意退出宅基地，但都要求安置到城區。

　　由此來看，農村宅基地退出機制一方面依賴於市場化手段，另一方面則需要教育、醫療等社會保障條件的匹配對接，要讓退出宅基地的農民的利益不因此而受損。重慶市有“地票”制度；浙江樂清突破“農房只能在同村社員之間買賣”的限制，將買賣範圍擴大為全市農業戶口人員；廣州市今年4月出臺了《關於土地節約集約利用的實施意見》，提出建立宅基地退出和激勵機制，成片的閒置、低效宅基地用地可改為村經濟發展留用地，原産權人可按宅基地基底面積折算成股份，獲得收益分成；廣東省正在制定宅基地管理新辦法，準備嘗試允許宅基地在鎮域範圍內流轉。

　　部分地方基層管理幹部認為，在資源約束和集約用地的背景下，可以採用試點，在定點區域謹慎、有條件地打開一定的口子，探索擴大宅基地流轉範圍，建立城鄉土地交易平臺，通過市場化的手段更高效地配置土地資源。但是，“這些土地集約利用後的利益必須要讓農民能享受到，不能讓其成為再一次對農民利益的剝奪。”翟麗霞説。(文/《瞭望》新聞週刊記者吳濤李松 王政潘祺丁銘葉鋒)