政府採購的秘密

　　據業內人士介紹，從年初上報採購預算到編制招標文件，再到評標專家評審、選定供應商以及供應商供貨等各個環節都有空可鑽。如果沒有嚴格監管，問題一般是很難杜絕的

　　法治週末記者 馬金順

　　“政府採購領域現存的問題太多了，給我一天時間也講不完。”一個從事採購工作二十餘年的業內專家張健(化名)對法治週末記者如此表示。

　　每年年初，都是各級政府上報政府採購預算的時候。然而，這件看似尋常的、每年例行的政府採購工作，卻常年廣受輿論詬病。

　　近年來，“次品”桌椅事件、“黑心棉”事件、天價隨身碟事件以及各種政府採購事件相繼被媒體曝出。2013年，中國社科院又首次推出《中國政府採購制度實施狀況》，該報告顯示，政府採購中的協議供貨的八成商品高於市場均價，56.1%的商品高於市場平均價1.5倍以內，部分商品甚至高於市場平均價的3倍以上。

　　自此，提起政府採購，人們最先想到的可能是天價採購、豪華採購、買貴不買對等字眼。

　　張健告訴法治週末記者：“政府採購之所以引起社會的廣泛關注，主要是政府採購花費的是財政資金，是納稅人的錢。公眾從中看的是政府是否依法行政，是否廉潔高效。”

　　“從年初上報採購預算到編制招標文件，再到評標專家評審、選定供應商以及供應商供貨、績效評估等各個環節都有空可鑽。如果沒有嚴格監管，問題一般是很難杜絕的。”張健説。

　　不過，可喜的是，被業界呼籲多年的政府採購法實施條例終於在2014年最後一天落地。這一條例的出臺能否改變當前政府採購領域的亂象，還有待觀察。

　　高編預算 天價採購

　　法治週末記者採訪中了解到，政府採購的第一步工作就是每年年初上報預算，由於現行法律沒有規定詳細的需求標準，在實踐中，就會出現各個部門高編預算的現象。

　　南開大學法學院教授何紅鋒告訴法治週末記者：“採購需求現在確實是一個非常大的問題，現在我們看到的天價採購中有一部分往往是採購需求出了問題。比如説天價隨身碟事件，隨便説要買一個好的隨身碟，做高預算，並且這樣的一個採購需求報上來之後居然被批准了。”

　　天價隨身碟事件是指，此前遼寧省撫順市財政局通過網上招標採購了7台蘋果Touch 4充當存儲用的隨身碟一事，事情被曝光後，撫順市財政局叫停了此項採購項目。

　　“理論上來講，採購人做預算時是和採購需求結合在一起的，如果採購人盡心盡力的話，不應該作出這樣的預算，因為其提前會做好市場調研，比如要買一台電腦，買什麼配置大致多少錢，心理肯定有數。”何紅鋒進一步表示。

　　據張健介紹，採購單位根據國家規定的採購目錄，選擇允許採購的産品品牌。採購人在做預算之前都會進行市場調研，了解採購目錄中相關産品各個品牌的市場價格，但同時這也為採購人或者招標公司與供應商之間合謀提供了機會。

　　“由於採購目錄中僅規定品牌，但沒有規定具體價位，比如購買一台電腦，什麼型號電腦、什麼配置、什麼價位並沒有明確規定。如果採購單位想買配置高一些的電腦，就會把預算編得高一些。”一位不願具名的知情人士告訴法治週末記者。

　　國際關係學院公共市場與政府採購研究所副所長趙勇認為，從採購人一方來説，其對相關市場資訊的了解是否充分，專業水準是否符合標準，是否真正做到了以對公共利益高度負責的精神對政府採購資金精打細算等，都會影響預算編制的科學性。

　　在編制預算的過程中，難道沒有人監管或者在上報政府採購預算前，沒有第三方對其預算結果進行評估嗎？

　　在何紅鋒看來，審批前做估價的話是一個成本很高的事情，按照現在的制度設計，這個評估是由採購人自己完成的。

　　上述不願具名的知情人士表示，正常情況下，如果購買一批電腦，應該由專業人士來給指導，幫你編預算，對你所編預算進行審核，但實際中，在這個過程中，並沒有第三方來影響或者制衡。預算報上去進行審批時，也不是專業人士審批。並且國家規定預算花不完，要收回去，這是導致各地豪華採購、天價採購的一個重要因素。

　　“由於政府採購預算本來就編得高，實際採購中又不用花那麼多錢，但是又必須把預算花出去，(如果花不完，必須交回財政部門，還會影響下一年的預算)，從而容易出現採購人和供應商之間合謀，通過從供應商拿回扣等方式，將預算花完。”該知情人士進一步解釋説。

　　北京市政府採購中心常年法律顧問張雷鋒對此表示贊同，他告訴法治週末記者：“有的單位為了花掉預算，就購買配置更高、價錢更貴的設備，買回來後90%的功能用不著，維修費還特別高；有的單位為了花掉預算，採購幾千萬元用不著的天價儀器設備，買回來後因為用不著放幾年設備都報廢了，包裝卻從來都沒有打開過，浪費觸目驚心。”

　　“政府採購預算很重要。不管買什麼，都需要先報預算。但是在執行的過程中，年初預算很粗，只是報買什麼東西，多少錢，沒有標準的情況下，各單位都希望高編預算。”內蒙古自治區政府採購中心主任劉恒斌説。

　　為內定企業量身定做招標文件

　　發佈招標文件，是政府採購工作的重要一環，其決定了哪些供應商可以參加招標。但法治週末記者在採訪中了解到，實踐中往往會出現採購人與其委託的招標公司合謀的情況，主要方式是在招標文件中設置有利於某一個供應商中標的傾向性條款。

　　據張健介紹，為了排除競爭對手讓內定企業中標，在標書中設置特殊條件甚至量身打造標書是慣常做法。

　　一位曾參與過政府採購的供應商對媒體稱：“一些地方政府採購競標，比的不是價格、不是品質，而是關係。”

　　劉恒斌告訴法治週末記者：“在具體招標的過程中，採購單位比較強勢，比如採購單位想讓張三中標，李四來了，採購單位或者招標公司就會明確告訴李四‘不要參與競標，已經內定’。如果李四一定要參與，即使中標，到時也會在支付、驗收等環節被百般刁難。現在企業也都清楚，不和採購單位搞好關係也拿不到標。這是一個比較嚴重的問題。”

　　何紅鋒表示，從理論上來講，採購人或者招標公司在編制招標文件時，文件應具有通用性，不應該具有排他性。

　　“但是現實中經常出現量身定做的情況，採購人在看中某個品牌之後，招標公司就會按其技術規則、技術標準來編制招標文件，這樣其他供應商就很難中標了。”何紅鋒説。

　　“由於涉及到技術問題，一般來説，對某個供應商或者其專業技術不是很了解的話，一般人很難從招標文件中發現隱形的對其他供應商構成歧視的條款。”何紅鋒説。

　　北京市遼海律師事務所主任谷遼海常年關注政府採購，他説：“表面看，招標公司往往是打著客觀公正、依法招標採購的旗號；但實際生活中，他們無法保證公平，難以為所有參與競爭的供應商提供平等的競爭機會。”

　　“在競爭對手如林的其他社會仲介面前，招標公司如果希望源源不斷地獲取招標代理業務，必須與採購人處好關係，聽從採購人的指揮；同樣，為了可靠的利益共同體，採購人也必須借助招標公司來完成招標文件的設計。總的來看，採購人委託招標公司代理的採購項目，其招標文件或多或少都存在一些問題。”谷遼海説。

　　評標專家缺乏獨立性

　　在公開招標的政府採購方式中，專家評審環節必不可少。

　　依據政府採購法，所謂的專家評審是指在採購過程中，採購人或代理機構會從專家庫裏臨時抽取專家負責評標，評審委員會進行打分和排序，採購人也按照這個順序進行確認，即中標供應商必須由評標或評審專家打分推薦，而負責招標的採購人或招標公司不能自行確定。

　　在何紅鋒看來，評標專家是我國政府採購制度設計中的另外一個重要問題。表面看，誰會中標或不中標，決定權似乎掌握在評標專家手中，但是事實上可能會出現採購人想要哪家供應商就會選定哪家供應商的情況。

　　“之所以會出現採購人想讓誰中標，誰就會中標的現象，主要原因包括兩個方面，一是，編制的招標文件具有傾向性，導致看中的那個企業更符合招標文件的要求，得分更高；二是，目前一個最大的問題，就是有些評標專家缺乏獨立性，希望有一個人告訴他們選哪個。”何紅鋒進一步解釋説。

　　張雷鋒告訴法治週末記者：“現實中的採購項目往往一立項就有供應商跟蹤，採購人在招標前就內定了中標供應商。為了招到擬定的供應商，採購人往往安排採購人代表在評標現場對專家進行暗示或者明示選擇哪家。比較會來事的評標專家甚至在採購人代表沒有表達之前就主動徵詢其傾向性意見，並按照其意見傾向性打分。”

　　谷遼海表示，評審專家的費用和報酬，通常都是由招標公司支付的。因此他們幾乎不可能背離招標公司的真實意圖，通常都會如其所願進行推薦。

　　廣西壯族自治區招標投標管理局副局長梁戈敏認為，表面上看起來都是電腦系統來抽取而産生的專家，但電腦只是一個工具，需要人為操作來完成，一般來説，誰負責招標，就由誰來操縱評委，這是可以做到的。

　　“如果評標專家評出的結果和採購人預想的結果不一致，按法律規定，必須按照評標專家評出的結果來選定供應商。但是現實中，採購人實在不滿意的話，可以取消採購，等著下一年再次採購。不過這種情況比較少見。”何紅鋒表示。

　　那麼，如果嚴格監督，採購人沒有從中進行干預，評標專家是否就能作出公正的評判結果呢？

　　張健向法治週末記者分析説：“比如採購某種設備，有5家企業來競標，並且標書很厚(至少100頁)，時間又有限，一般最長只有半天時間。5本標書，半天時間現場看完，並且還要針對各項指標打出合理的分數，這是很荒唐的事情。”

　　趙勇也表示，評標時間的業餘性，造成專家把應當認真閱讀的招投標文件當作字典翻一番，匆匆打分完事。儘管《招標投標法實施條例》規定“三分之一專家認為需要延長評標時間時，招標人應當延長”，但這一規定在實踐中難以落實。

　　“實踐中，還存在一個非常嚴重的問題，就是供應商在履行合同時不誠信，比如次品桌椅事件，並且在現有體制下，供應商上次招標履行合同的效果不會影響下一次的投標機會，這就需要加強供應商的誠信建設。”趙勇説。