養老金雙軌制改革方案已經擬定，並經國務院常務會議和中央政治局常委會審議通過，今後黨政機關、事業單位將建立與企業相同的基本養老保險制度。不過，由於改革細則尚未出臺，如何改，改後什麼待遇，改革的錢從哪來等問題，尚存在諸多疑問。《經濟參考報》記者就此進行了相關梳理，並採訪了有關專家，希望就輿論關切作出一定回應。

　　1問“並軌”並的是什麼

　　2013年之前，國內養老保險制度分為四大模組：新型農村社會養老保險、城鎮居民養老保險、城鎮職工基本養老保險和機關事業單位退休制度。本次輿論熱議的養老金“並軌”指的是後兩者的合併。

　　從歷史沿革上看，居民養老保險的城鄉並軌其實早已啟動。2009年，國務院開展新型農村社會養老保險（以下簡稱新農保）試點，2011年啟動城鎮居民社會養老保險（以下簡稱城居保）試點。2012年，上述兩項制度開始在全國範圍內實施。今年2月21日，國務院出臺《關於建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》，決定將新農保和城居保合併實施，在全國範圍內建立統一的城鄉居民基本養老保險制度。同時，為做好不同養老保險制度的銜接，決策部門在今年初還印發了《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》，對企業職工與城鄉居民基本養老保險關係轉移和待遇銜接作了明確規定。

　　截至目前，已經有不少於15個省完成了城鄉居民養老保險的合併實施，制度覆蓋人口約5億。

　　而近日熱議的“並軌”，是指黨政機關、事業單位將建立與企業相同的基本養老保險制度，實行單位和個人繳費。在此之前，職工基本養老保險是企業單位的“繳費型”統籌制度，由單位和職工本人按一定標準繳納。機關事業單位的退休制度，由財政統一支付養老金。

　　截至今年10月，城鎮職工養老保險覆蓋3.35億人口，而公開數據顯示，機關事業單位人員接近4000萬。

　　2問目前“並軌”進展如何

　　日前，機關事業單位與城鎮職工統一的養老保險制度改革方案已在國務院常務會議和中央政治局常委會審議通過，黨政機關、事業單位將建立與企業相同的基本養老保險制度，實行單位和個人繳費。

　　改革的基本思路是一個統一、五個同步。“一個統一”，即黨政機關、事業單位建立與企業相同的基本養老保險制度，實行單位和個人繳費，改革退休費計發辦法，從制度和機制上化解“雙軌制”矛盾。“五個同步”，即機關與事業單位同步改革，職業年金與基本養老保險制度同步建立，養老保險制度改革與完善工資制度同步推進，待遇調整機制與計發辦法同步改革，改革在全國範圍同步實施。

　　然而，此次確定的僅是思路框架，具體改革方案尚未公佈。專家認為，未來會有詳細的實施意見和配套措施出臺。事實上，此前已經有地區進行了“並軌”嘗試並取得了良好成效。

　　廣東深圳在適應公務員聘任制改革以及事業單位人事制度綜合配套改革試點的同時，先行先試，于2007年開始探索機關事業單位養老保險制度改革。2010年5月，深圳市出臺行政機關聘任制公務員社會養老保障試行辦法，全市所有新進公務員實行新的社會養老保險和職業年金相結合的養老保險制度。2012年，深圳將該制度進一步推廣到事業單位。據了解，改革取得了良好成效，暢通了機關事業單位與企業的交流渠道，也得到了“新人”們的廣泛支援。截至2014年6月底，參加社會養老保險和職業年金的機關事業單位“新人”（聘任制公務員和事業單位新聘人員）已超過7000人。

　　3問“並軌”後替代率會否趨同

　　養老金替代率，是指勞動者退休時的養老金領取水準與退休前工資收入水準之間的比率，它是衡量勞動者退休前後生活保障水準差異的基本指標之一。

　　有統計顯示，我國機關事業單位職工養老金替代率超過80%，個別甚至達到100%。而目前企業職工養老金替代率則在50%以下。

　　全國人大財經委的一份調研報告顯示，西部某省2014年全省機關事業單位職工退休費水準為月每人平均3227元，而企業職工的基本養老金水準則為月每人平均2065元，前者是後者的1.56倍。

　　“一些國有企業的退休職工，當時接受國家分配到企業工作，退休後養老金遠低於機關事業單位和自己條件相當的幹部職工的退休金，因此對雙軌制很有意見，企業管理人員和具有高級技術職稱的退休職工意見更大。”上述調研報告稱。

　　不過，實現替代率的“平等”並非一朝一夕之力。不少專家認為，有賴於職業年金制度的建立，改革後機關事業單位養老金水準不會有明顯下降。

　　“這次改革的目的是通過優化結構和確立新的責任分擔機制來促進養老保險制度走向公平，關鍵是要落實機關事業單位人員的繳費義務並採取同樣的辦法調整養老金待遇。”中國人民大學教授鄭功成説，“改革後機關事業單位人員基本養老金肯定會減少，但加上職業年金，總體待遇應該不會有太大變化。”

　　不過，長期來看，兩者替代率終將趨同。對外經濟貿易大學保險經濟學院副院長、中國社會保險學會理事孫潔認為，目前應該做的是，繼續適度提高企業職工基礎養老金水準，並在理性提高公務員工資、特別是基層公務員工資水準的基礎上，參照當地社會平均工資水準，制訂機關事業單位基礎養老金替代率水準。“畢竟從理論上講，當一個人不再工作、退出工作崗位以後，他的收入必然要比在職職工收入低。”他認為，最終應使企業職工與機關事業單位職工的基礎養老金水準逐漸接軌、趨同，並通過發展企業年金和職業年金彌補不同群體間保障水準的差距。

　　可以預見的是，最終改革方案也會涉及這一問題。國務院副總理馬凱近日所作的國務院關於統籌推進城鄉社會保障體系建設工作情況的報告提出，建立兼顧各類群體的社會保障待遇正常調整機制，根據經濟發展、居民收入水準、物價變動和財政承受能力等情況，適時調整職工和城鄉居民基本養老保險待遇，並將多繳多得的激勵機制延伸到待遇調整政策之中。

　　4問職業年金錢從哪來

　　根據改革思路，職業年金與基本養老保險制度同步建立。作為平滑養老金水準變動的一大支柱，職業年金“錢從哪來”至關重要。

　　按照《事業單位職業年金試行辦法》的表述，職業年金是指事業單位及其工作人員在依法參加事業單位工作人員基本養老保險的基礎上建立的補充養老保險制度。職業年金基金由單位繳費、個人繳費和職業年金基金投資運營收益組成。職業年金基金實行完全積累，採用個人賬戶方式管理。

　　改革之難，難在制度設計，更難在資金保障。統計數據顯示，1990年，全國機關退休費用總額為59.5億元，2005年達到1827.7億元，增加30倍，年均遞增25%。2006年到2008年的平均增長率也高達18.7%，明顯高於同期在崗職工工資增長速度和經濟增長速度。

　　為保證機關事業單位職工“並軌”後退休金不會出現大幅下降，職業年金就必須“做實”。簡單來説，國家本來只需支付已退休公務員的養老金，但現在還要想辦法給在崗的公務員“存錢”，難度很大。有學者提出疑問：“近兩年經濟增速放緩，財政收入增速也在削減，那麼憑空增加一大塊公務員養老金開支，錢從哪來？”

　　對此，西南政法大學勞動與社會保障法教授熊暉認為，國家應該在制度轉軌期間承擔這部分轉製成本，建立起職業年金最為關鍵，這部分錢應該會由財政資金和自收自支的事業單位雙重投入。

　　在這一問題上，深圳職業年金制度有一定借鑒意義。根據《深圳市行政機關聘任制公務員社會養老保障試行辦法》，各行政機關將本單位聘任制公務員職業年金繳費列入年度部門預算，按月劃繳至聘任制公務員職業年金個人賬戶。聘任制公務員職業年金基金實行完全積累，採用個人賬戶方式進行管理。職業年金繳費比例根據社會經濟發展狀況適時調整。

　　5問“並軌”後養老金能否投資運營

　　4000萬機關事業單位員工繳費，基金積累也將因此産生。那麼，基金投資運營機制是否應同步建立？

　　城鎮職工基本養老保險實行“統賬結合”制度，基本養老保險由社會統籌和個人賬戶兩部分組成。社會統籌部分由單位負擔繳費，為單位職工工資總額的20%，個人賬戶則由職工個人繳費，為個人工資的8%。前者“現收現付”，用於支付已退休人員的養老金，後者實行的是長期封閉積累、産權個人所有的“完全積累”制，原則上不能調劑借用。

　　而根據改革思路，“事業單位建立與企業相同的基本養老保險制度，實行單位和個人繳費，改革退休費計發辦法。”那麼，“完全積累”的個人賬戶如若“做實”，必將産生體量不小的一個“資金池”。

　　不過，目前城鎮職工基本養老保險基金保值增值機制尚不健全。結余基金絕大多數存銀行、買國債，投資渠道單一，收益率比較低。人力資源和社會保障部數據顯示，2013年雖然全國社會保險基金累計資産總額已達4.77萬億元，佔當年GDP的比例高達8.3%。但由於多元化和市場化的投資體制沒有建立起來，絕大部分基金作為財政專戶存款“躺”在銀行裏“睡大覺”，購買國債和委託投資合計僅為711億元，還不到資産總額的零頭。

　　投資收益率方面，不但低於企業年金基金收益率（投資收益率幾何平均值8.35%），還低於全國社保基金理事會的收益率（年均收益率9.02%），更遠遠低於社會平均工資增長率（20年來城鎮社會平均工資增長率14.85%）。

　　從各地來看，養老保險基金實施投資運營的資産較少，且僅在兩地實現。2012年經國務院批准，廣東省曾委託全國社保基金理事會投資運營1000億元養老金。有消息稱，山東省也將委託全國社保基金理事會進行投資。

　　“養老金要想實現保值增值，可以效倣社保基金、企業年金，增加委託運營資金，實施多元化投資策略。”一位社會保障研究學者建議。

　　針對這一問題，馬凱表示，下一步將制定基本養老保險基金投資運營辦法，在確保基金安全的前提下擴大投資渠道，實現保值增值，增強基金支付能力。

　　6問機關事業單位工資會漲嗎

　　機關事業單位建立養老保險制度後，將實行單位和個人繳費。對個體員工而言，工資上漲是保證繳費的必然結果。

　　根據改革思路，養老保險制度改革與完善工資制度同步推進。“這樣的話，在全面實現養老“並軌”之前，公務員工資可能實現普漲。但是大幅上漲可能性不大，主要是為了覆蓋社保支出部分。”熊暉説。

　　熊暉指出，當前很多基層地區的公務員群體工資水準相對較低，而社保個人繳費的比例不低，對於那些月收入2000余元的基層公務員而言，自己負擔各項社保繳費相對困難。

　　鄭功成則認為，實施養老“並軌”並不意味著機關事業單位人員工資必然上漲，但卻是調整工資制度的好機會。國家應支付改革的初始成本，即適當增加一次工資，以消減改革初期帶來的陣痛，促使制度平穩轉型。

　　7問“中人”如何改革

　　改革的推進需循序漸進，先易後難，養老保險“並軌”也不太可能採取一刀切的辦法。若以入職年齡將員工分為“老人”“中人”和“新人”，那麼“中人”的改革方案必然最複雜。

　　新人新辦法、老人老辦法也是職工基本養老保險制度建立之初的原則。根據當時的規定，改革辦法實施前參加工作、本決定實施後退休的參保人員屬於“中人”。由於他們以前個人賬戶的積累很少，繳費年限累計滿15年的，退休後在發給基礎養老金和個人賬戶養老金的基礎上，再發給過渡性養老金。老人老辦法，實施前已經離退休的參保人員屬於“老人”，他們仍然按照國家原來的規定發給基本養老金，同時隨基本養老金調整而增加養老保險待遇。實施後參加工作的參保人員屬於“新人”，繳費年限累計滿15年，退休後將按月發給基本養老金，基本養老金待遇水準與繳費年限的長短、繳費基數的高低直接掛鉤。

　　而深圳的機關事業單位養老保險制度改革也選擇了類似的路徑，按規定，深圳新進機關事業單位的人員，在職期間與企業職工一樣，按照一定的標準繳納養老保險。

　　不過，對於此次“並軌”如何實施，一切尚待相關細則出臺。

　　“通過基本養老金和補充養老金基本保持‘中人’養老金待遇，降低改革阻力。”有專家認為，從目前的情況來看，機關事業單位養老保險改革有兩條路，一是沿用企業養老改革時的視同繳費政策，這樣對於財政資金的壓力會小很多，但是今後也面臨養老金個人賬戶虧空的問題。二是由財政一次性將個人賬戶做實，甩掉歷史包袱，輕裝上陣，但這將産生巨大的財政壓力。

　　鄭功成也認為，這次改革的關鍵是如何建立穩妥的“中人”過渡辦法，讓“中人”養老問題得到妥善解決，同時也應當解決好機關事業單位中編制內外員工的現實權益差距問題。