負面清單模式對中國推進政府管理改革以及建立成熟的市場經濟體系具有重要意義，它不僅是一個對外開放問題，更是一個對內改革的問題；不但涉及到我國自身改革，更涉及到與締約國在國際談判中的全面博弈。現階段如何使負面清單模式在“面”上推廣、“度”上深化，也需要決策層通盤考慮。

　　商務部研究院聶平香副研究員認為，在推進以負面清單管理方式進行外商投資管理體制改革時，政府應該從以下幾個方面去規避負面清單管理的風險。

　　推進外資管理體制全面改革

　　全面實施外商投資的準入前國民待遇和負面清單模式必然要求我國現有的外商投資管理由核準制向備案制轉變，除一些敏感和特定行業外，外資進入一律取消審批，直接備案即可。目前我國在上海自貿試驗區內已實施外商投資備案制度。十八屆三中全會後，國家進一步加快了外商投資審批制度改革。2013年12月，國務院發佈《政府核準的投資項目目錄（2013年本）》；2014年5月，國家發改委發佈《外商投資項目核準和備案管理辦法》（簡稱《管理辦法》）。《管理辦法》第一次在全國範圍內改革了外商投資項目管理辦法，將項目全面核準改為有限核準和普遍備案相結合的管理方式。過渡期內，應通過不斷修訂《管理辦法》，進一步大幅度壓縮需實行核準制的外商投資項目，擴大實行備案制的外商投資項目。爭取在外資基本法修訂完成的基礎上，取消現有的管理辦法，通過外資基本法明確規定除了行業法律法規另有規定或負面清單外，在全國範圍內對外商投資實行備案制。

　　加快重點服務行業市場化改革

　　相比製造業，我國服務業發展和開放程度明顯滯後，尤其是像金融、電信等處於壟斷中的服務行業。因此，我國實施外商投資負面清單管理面臨的最大挑戰也在於服務領域，尤其是重點服務領域。墨西哥在北美自由貿易區進行負面清單承諾之前，首先進行的是積極的國內市場化改革。我國上海自貿試驗區的設立主要目的也包括加快重點服務領域的創新和改革，尤其是金融領域，如推進利率市場化、匯率市場化、資本項下人民幣可自由兌換以及金融市場對民營資本的開放等。目前金融領域的市場化改革措施更多的是在局部展開，主要也是為了測試風險。此外，通信服務一直是我國的壟斷行業，並且事關國家的網路資訊安全，因此，在我國全面實施負面清單管理模式之前，也應在某些特定區域進行更深入的市場化改革。在局部進行測試風險和取得經驗的基礎上，重點服務領域的市場化改革應由點及面推進。

　　修訂法律法規強化外資監管

　　修訂外資三法。我國現行有關外資的法律主要包括《中外合資經營企業法》《中外合作經營企業法》以及《外資企業法》（以下合稱“外資三法”）。最後一次修訂外資三法是在2000年~2001年間。經過多年發展，我國經濟和外商投資形勢都發生了重大變化，外資三法和相關實施細則在很多方面均已不適應現實的管理需求，尤其是2013年隨著上海自貿試驗區建立，我國外商投資制度出現重大變革，外資三法的修訂迫在眉睫。2013年12月9日，商務部發佈外資三法修訂意見徵集通知，外資三法已經被列入十二屆全國人大常委會立法規劃。為符合負面清單管理模式，外資三法修訂的總體原則應是：《公司法》應普遍適用於在中國境內設立的內外資企業的一般管理；外資三法應整合成統一的《外商投資法》。明確規定負面清單以外的外商投資有關設立、變更和終止的審批應被取消，現有對外商投資進行事中事後管理的年檢制度也應被更有效率的監管手段和方式所替代，如年度報告公示制度、完善信用約束機制等。

　　行業法律規範的完善。有必要對我國現有法律法規進行系統的梳理和修訂，尤其是涉及到服務業的相關法律法規，進行新一輪的廢、改、立，將嚴重過時的、不符合開放和發展需求的法律法規及時廢止；將部分過時的條款進行調整和修訂；對於法律一直缺位的行業，根據開放和發展的新形勢，制訂部門法律法規。

　　制定符合國情的負面清單

　　保護傳統優勢産業中的中高端行業或子行業。建築、運輸等領域一直是我國的傳統優勢産業，是服務貿易的重要組成部分。儘管我國在這些領域具有一定的國際競爭力，但涉及到技術含量高、發展空間較大的行業或子部門，我國與發達國家如美國、日本等相比，競爭力明顯不足。因此，在設置負面清單時，應對相關領域給予一定保護，如建築服務中機械裝備的租賃、維修、保養、出售及處置服務、工程設計諮詢等服務，運輸服務中的專業航空服務、飛機維修保養、內河運輸等。

　　保護金融、電信等重點領域中影響國家經濟安全的行業。應根據我國經濟和重點産業發展的特點，有重點地選擇保護措施，如保留外資設立金融機構的審批許可權，對外資在我國設立分行以及從事風險很大的證券衍生業務尤其是期權、期貨保留較多限制。對外資進入基礎電信行業的股份限制，以及對外資進入衛星通信市場（包括電話、電報、電臺、電視）等的限制，禁止外國經營或控制的公司獲得從事通信傳輸的許可等。

　　保護文化、娛樂等涉及意識形態的敏感行業。對相關領域的敏感行業應給予重點關注，包括廣播、影視、影院等領域的開放，通過設置嚴格的審批限制、業務限制、股比限制進行保護。

　　充分利用第二類負面清單為未來産業發展預留空間。南韓、墨西哥等國對美國承諾負面清單管理模式時，充分運用了第二類負面清單來保護産業的發展空間。這是因為第二類負面清單給予東道國較大的自主權，東道國可保留對不符措施進行修改或設立新的更嚴格限制措施的權利。因此，我國在以準入前國民待遇和負面清單進行雙邊投資協定和自由貿易協定談判時，應充分利用好第二類負面清單，除將金融等核心産業和部門放入第二類負面清單外，還應明確保留對本國現有産業尚未出現的新業態和未來出現的新産業出臺不符措施的權利，為我國未來産業發展預留空間。

　　切實保障國家核心利益

　　引入國家重大安全例外條款。美國等發達國家在積極推行其主導的負面清單管理模式時，都積極設置了眾多例外條款，包括國家重大安全例外條款、政府採購例外條款、金融服務例外條款、稅收例外條款等，通過這些條款來保障國家安全。當然其中最重要的就是國家安全例外條款。由於現階段我國簽署的雙邊投資協定（BIT）和自由貿易協定（FTA），國家重大安全例外條款並不是必備條款，因此在實施負面清單管理模式時，應充分引進國家重大安全例外條款，並且賦予我國自行判斷重大安全的權利。同時借鑒美國等國家相關條款的經驗，進一步完善國家重大安全例外條款，明確規定締約方對受損方的責任。在涉及到重大安全例外的爭端解決程式中，規定國際條約優先於國際習慣法的適用地位，確保締約方對個案仲裁法庭法律適用的控制等。

　　對投資者對國家爭端解決機制適用範圍進行限制。國際金融危機爆發後，美國、歐盟等發達國家對投資者—國家爭端解決機制（ISDS）的態度逐漸轉變。這一方面是為了保留本國對外資的管轄權，在與發達國家簽署協定中儘量不適用ISDS；另一方面，為保護本國投資者的利益，與發展中國家簽署協定時，又極力引進ISDS，但對相關的適用範圍進行限制。借鑒美國的做法，我國也應以充分保障本國利益為基礎，在與發展中國家簽署協定時，充分引進投資者對國家爭端解決機制，保護我國海外投資利益。與發達國家簽署協定時，如有可能儘量不引進投資者—國家爭端解決機制。同時在引進投資者—國家爭端解決機制時，尤其是面對發達國家時，最好要求能在窮盡東道國救濟之後再適用ISDS。同時，完善ISDS，如明確投資定義、界定因投資産生爭議的範圍以及對有權提起仲裁的投資者進行嚴格界定等，保留我國更多的外資管轄權。

　　條款上儘量體現過渡性安排。充分借鑒墨西哥、南韓等國家的談判經驗，在條款措辭上應寬泛靈活，賦予更大的政策裁量空間。同時由於我國重點領域的國內改革不能一蹴而就地完成，因此，負面清單的實施應循序漸進。在與發達國家進行條款談判時，也應以國內改革完成的時間為參照，在協定中對相關行業開放安排過渡性條款，以免對國內産業造成重大衝擊。