2015年1月1日，《北京市民用運輸機場管理辦法》將正式實施。出臺關於機場管理的法規，北京市並非是全國第一個“吃螃蟹”的，也不會是最後一個。自2009年國務院出臺《民用機場管理條例》以來，湖南、上海、內蒙古等10余個省（區、市）已先後出臺了關於機場管理的地方綜合性法規，而陜西、吉林等地的類似法規草案也已經向社會公佈。

　　□本報記者 王娓娓

　　破解難題

　　業內人士普遍表示，各省（區、市）紛紛加強機場管理條例地方立法工作，是我國民航機場屬地化改革不斷深化的需要，也是機場科學發展、更好地發揮對區域經濟社會助推作用的需要。

　　已于2009年7月1日正式實施的《民用機場管理條例》，明確了民用機場的公共基礎設施定位，要求各級政府採取必要的措施，鼓勵、支援民用機場的發展，提高民用機場的管理水準。但作為機場管理主體的各地方政府，該如何因地制宜地管理轄區內機場？《民用機場管理條例》沒有給出具體答案。因此，地方機場管理立法應運而生。

　　“要使《民用機場管理條例》更貼近現實，並得到有效執行，各地必須制定相應的實施細則。”類似《北京市民用運輸機場管理辦法》的關於機場管理的立法，正是中國民航管理幹部學院教授鄒建軍所説的“實施細則”。

　　記者在採訪中發現，許多省（區、市）的機場管理立法，都結合本地實際情況，量體裁衣地提出了相關法規要求。如針對西雙版納、麗江等地少數民族放飛孔明燈和獵鷹等習俗，《雲南省民用運輸機場保護條例》第18條明確規定，禁止在機場凈空保護區域內施放飛艇、熱氣球、風箏、滑翔機、動力傘等升空物體，禁止擅自放飛獵鷹等。“因舉辦民族重大節日活動，確需在凈空保護區域內放飛獵鷹等或者施放高升、孔明燈等的，舉辦單位應當提前15日向機場管理機構提出書面申請。機場管理機構應當在收到申請之日起5日內作出書面答覆。舉辦單位應當嚴格按照答覆的時間、地點、內容開展活動。”這一規定既尊重了少數民族習俗，又保障了飛行安全。

　　而在中國民航大學機場學院教授、機場工程基地（機場）綜合交通研究所所長歐陽傑看來，機場管理實踐中暴露出來的一系列現實問題，是推動地方政府機場管理立法的又一直接原因。

　　近年來，各級地方政府發展民航業的熱情只增不減。“區域經濟社會發展助推器”“轉經濟、調方式的重要抓手”這些形象的比喻，反映出各級地方政府對民航業戰略作用認識的提高。而與機場快速發展相伴而來的，是機場安全管理方面的各種“煩惱”：城市中心區正不斷外擴，機場周邊逐漸成為城市發展的擴展地帶和臨空經濟區，機場安全運作環境、凈空及電磁環境保護等都面臨新的挑戰。

　　“更好地處理城市發展與機場安全運作的關係，進一步改善機場的場容環境、公共秩序、商業活動等管理，都‘呼喚’地方政府儘快出臺有針對性的機場管理立法。只有立法，才能為機場與城市發展規劃提供共同的法律依據與制度安排，促進二者和諧發展。”歐陽傑如是説。

　　益處多多

　　“民用機場是公共基礎設施”，《民用機場管理條例》中明確的這一定位，在各地機場管理法規中都得到了強調。與此同時，各地還在立法中進一步明確了機場管理機構作為機場安全運作協調管理者的身份，突出了機場管理機構的公共職能。

　　“這是地方機場管理立法中最關鍵的一個突破。”鄒建軍表示：“在地方機場管理法規中明確機場管理機構公共事務管理者的身份，為機場管理中一系列現實問題的解決奠定了法理基礎。”

　　確保機場安全運作是機場管理機構的首要職責，也是機場實行屬地化管理後各級地方政府義不容辭的責任。而地方機場管理立法為雙方的高效溝通與整體聯動搭建了平臺。

　　凈空和電磁環境保護就是一個很好的例證。記者了解到，近些年，不少地方政府在這方面吃過虧：在未徵求民航相關管理部門和機場管理機構意見的情況下，一些地方政府在機場周邊建設超高建築物、鋪設高壓線，破壞了機場凈空條件，嚴重危害飛行安全，最終又不得不拆除，損失巨大。“而地方法規通過在地方規劃部門備案、機場管理機構審核認可的形式，固化了在凈空、電磁環境保護管理等方面的溝通協調機制，有助於解決機場規劃與城市建設規劃不匹配的問題，更好地保證航空安全。”歐陽傑告訴記者。

　　不僅如此，地方機場管理立法有助於解決機場公共秩序管理中長期存在的“有權的不方便管，方便管的又沒權管”的問題。

　　不少機場管理者在採訪中向記者訴苦：機場公共區的開放性特徵帶來了一系列的社會管理問題。由於機場大多遠離市區，相關行政部門難以對機場公共秩序和場容環境進行有效管理，而機場管理機構又缺乏行政管理權和執法權，只能做一些勸説和維護工作，作用非常有限。

　　基於此，大部分地方機場管理法規賦予了機場管理機構行政管理權和執法權。受到委託的機場管理機構，可對在機場公共區發生的擾亂公共秩序、破壞機場環境的違法行為實施行政處罰。

　　此外，目前出臺的地方機場管理法規無一例外地將機場應急保障納入地方政府應急保障系統。這不僅能夠增強大面積航班延誤、消防、醫療救援等突發事件的妥善處置能力，而且有助於機場提高服務品質，提升服務窗口的良好形象。

　　落地生根

　　如今，地方機場管理法規已遍地開花，在實踐中也收到了較好的效果。但要真正落地，充分發揮作用，還有很長的路要走。

　　“機場管理機構接下來要做的，就是進一步落實地方機場管理法規，將其細化為機場管理的具體辦法。”歐陽傑説。

　　記者在調查中發現，一些機場已有實踐先例。2010年，國內首個省級地方機場管理法規正式實施後，湖南機場集團加強了與地方政府的溝通與配合，積極推動地方政府出臺配套的規範性文件，《永州零陵機場保護管理辦法》就是其中之一。該辦法實施後，永州機場附近計劃新建小區，因影響機場電磁環境被湖南機場集團否決而停建。

　　建立機場管理方面的溝通協調機構，負責研究和協調解決機場管理中的重大問題，是保證地方機場立法落地的一個有效途徑。對於北京市的機場管理聯席會議模式、上海市的空港管理委員會模式等，歐陽傑認為，“都是很好的探索，值得更多省（區、市）借鑒。”

　　此外，讓更多的人了解法規、遵守法規，是地方機場管理法規賦予機場管理機構的責任。據了解，江西機場集團曾聯合江西交通廣播臺推出直播訪談節目，向大眾宣傳凈空、電磁保護等方面的知識，收到了不錯的效果。用江西省機場集團總經理萬林的話説，這不僅促使地方政府更加關心和支援機場的發展，讓民航拉動經濟社會發展的效率更高，還促使地方政府關注機場的規劃、建設、安全管理工作，推動機場公益性職能復位。

　　為機場“減負”，也在地方機場管理立法後成為可能。記者在採訪中了解到，除航空主業外，機場的商業、餐飲等延伸服務以及公安、消防、反恐等公益性職能，其實都超出了機場管理機構的管理範圍。

　　鄒建軍認為：“地方機場管理立法加大了機場的社會職能向地方政府轉移的可能性。”把應由地方政府承擔的職能移出，對專業功能實行市場外包，將有利於機場由經營型向管理型轉變，提高運營管理水準。

　　黨的十八屆四中全會作出了全面推進依法治國的戰略部署。而地方機場管理立法，運用法治思維和法治方式，依法深化改革，順應了這一潮流，必將在推動機場安全運營、服務地方經濟社會發展等方面産生廣泛而深遠的影響。