誰讓“附加費”成了糊塗賬

　　現實情況中，由於歷史原因，水電等民生資源附加費的收取沒有經過聽證，各種亂象也隨之而來，對於附加費的使用更是黑箱操作，本該專款專用進入基金賬戶，最終卻成為相關企業的營收和補貼，更是普遍的潛規則

　　近日，新華社報道稱按2013年全國用電量初步估算，僅電價附加費一年可達2000多億元，其中居民生活用電的附加費就達270多億元。

　　該報道引起廣泛熱議。

　　法治週末記者在北京街頭隨機採訪了10多位市民，其中只有兩位明確表示，知道水電費中有附加費，但不知道包括哪些；還有4位市民表示，看到報道後才知道有附加費這一事，但是找出自己家的水電繳費單據，並沒有發現“附加費”3個字。

　　法治週末記者調查發現，其實在居民每月上繳的水費、電費中，都含有附加費。但繳費明細公眾很難知情，將附加費理解成水電費用而乖乖掏腰包成了大家的習慣。

　　財政部相關負責人近期在接受媒體採訪時表示，我國將清理規範民生資源附加費在內的行政事業性收費和政府性基金。

　　然而，多位受訪專家對法治週末記者表示，清理規範附加費並非易事。

　　國家稅務總局[微網志]原副局長許善達在“2014新浪金麒麟論壇”上對法治週末記者表示，今年審議通過的“預演算法”提到一個重要的原則，就是政府的收支都要納入預算管理。但是“預演算法”中沒有對如果不納入預算管理怎麼處罰的條款。

　　“現在很多的費、罰款收得很亂，沒人去處理，因為沒有法律依據。所以政府的收支都要納入預算管理這條從原則上是很大的進步，但實際上落實起來可能很困難。”許善達説。

　　各地收費標準不一

　　法治週末記者調查發現，從北京、上海、深圳、陜西、河南五地的水電收費單據中，很難找到詳細的附加費項目，電費單據中大都僅顯示用電量、單價、總價，只有上海金山區的電費繳費單據中有“地方附加”一項；相比電費，水費單據收費項目稍微明確一些，包括污水處理費、水資源費、公共事業附加費。

　　“目前，電價裏附加的主要是政府性基金及附加資金，全國性的就有5項。”廈門大學中國能源研究中心主任林伯強[微網志]介紹，其中有國家重大水利工程建設基金、水庫移民後期扶持基金、農網還貸資金、城市公用事業附加、可再生能源電價附加。此外，還有各種部分地方性基金。

　　據林伯強介紹，各地電價裏的附加費標準差別很大，相差可以近一倍。少的2分多，多的5分多。

　　法治週末記者在北京市發展和改革委員會官網上看到，北京市電費標準中徵收的附加費有四種，分別是國家重大水利工程建設基金0.7分錢，大中型水庫移民後期扶持資金0.83分錢，可再生能源電價1.5分錢，城市公用事業附加費(普通工業用電1.8分錢，非居民照明和商業用電為4分錢)。

　　而在2011年12月發佈的《陜西電網銷售電價表》中，陜西省電價有6項附加費，分別為農網還貸資金2分錢、國家重大水利工程建設基金0.4分錢、大中型水庫移民後期扶持資金0.83分錢、城市公用事業附加費(居民生活用電類2分錢，一般工商業、大工業用電類0.6分錢)、地方水庫移民後期扶持資金0.05分錢和可再生能源電價附加0.8分錢。

　　相關資料顯示，作為“行政事業性收費”的污水處理費，由中央統一設定，並授權地方(省一級)確定本行政區域內適用的具體的收費標準，因此各地水價附加費收取標準也千差萬別。

　　在北京市發展和改革委員會官網上，法治週末記者了解到，水費標準包括自來水費、水資源費和污水處理費，其中第一階梯居民生活用水價格為2.07元/立方米，水資源費為1.57元/立方米、污水處理費為1.36元/立方米。也就是説在第一階梯，居民購買的1立方米自來水中，有2.93元屬於附加費，超過了自來水費。

　　法治週末記者發現，陜西省西安市居民生活用水中的污水處理費為0.65元/立方米，約為北京收費的一半。

　　中國政法大學財稅法研究中心主任施正文表示，由於政策規定不是那麼明確、透明，所以給各地政府留下了很大的空間，民生資源附加費各地收取標準也都不一樣，各地具體做法也就五花八門。

　　附加費法定化程度低

　　據法治週末記者了解，除了水電價附加費外，目前全國性廣泛收取的各類民生資源附加費，不下20種，滲透到了衣食住行各個領域。其中多數附加費都是由政府性基金“派生”出的，綁定在民生收費項目中代收，如“民航發展基金”。

　　“民航發展基金”係銷售機票時，按照國內航班每人次50元、國際航班每人次90元的標準代收。其“前身”是機場建設費，1992年開徵後備受質疑，2012年，機場建設費和原民航基礎設施建設基金合併而成“民航發展基金”，自此，機場建設費完成了從行政性收費到政府性基金的“轉型”。

　　還有不少附加費少有人注意。如跟“民航發展基金”綁定的“旅遊發展基金”。按照財政部發佈的《民航發展基金徵收使用管理暫行辦法》，乘坐國際和地區航班出境的旅客，每人次要繳納90元的民航發展基金，這90元中就有20元的“旅遊發展基金”。

　　國家旅遊局今年7月“曬”出的2013年度部門決算中，旅遊發展基金達2.08億元。

　　再如“國家電影事業發展專項資金”，《國家電影事業發展專項資金管理辦法》規定，其收費標準為電影票房收入的5%。例如觀眾購買了一張50元的電影票，那麼其中的2.5元就流入到“國家電影事業發展專項資金”。

　　財政部財政科學研究所所長劉尚希表示，一些附加費形成的政府性基金收費被拿來補貼公用事業單位，但附加費收取最大的問題是部門規章多，缺少收費的法律規定，附加費的法定化程度低。

　　“資源價格中的附加費多數源自計劃經濟時代，標準也是政府部門定的，是非市場化的收費，在改革中有必要清理與規範。”林伯強説。

　　據了解，居民生活電價中“城市公有事業附加”其緣起于50年前的一紙通知，即1963年發佈的《關於徵收城市公用事業附加的幾項規定》，且最初只限于經國務院批准設市的城市，縣鎮一律不準徵收。

　　而1992年起徵收的三峽水利建設基金在2009年停止徵收，但在2011年，新設國家重大水利建設基金，換了個名字，仍按每度電0.7分錢的標準收取。

　　此外，在附加費收取上，還存在民生資源提供企業“搭便車”的情況。比如內蒙古鄂爾多斯電業局連續兩年向用戶收取“線路維護費”，未提供收費依據。

　　相比附加費的收取，更關鍵的是，收取之後的附加費又都流向了哪？

　　中國人民大學法學院教授朱大旗告訴法治週末記者：“目前，現存各種附加費收取很多，缺乏明確的法律依據，大都以專款專用的性質來進行收取的，但在實際生活中，附加費的使用普遍存在預算管理不規範、使用情況不透明的問題。”

　　林伯強表示，對於附加費的去處，國家規定的還是非常明確的。但現實情況中，由於歷史原因，水電等民生資源附加費的收取沒有經過聽證，各種亂象也隨之而來，對於附加費的使用更是黑箱操作，本該專款專用進入基金賬戶，最終卻成為相關企業的營收和補貼，更是普遍的潛規則。政府肯定覺得這個收費是比較混亂，所以才清理。

　　“關鍵是現在管理太過於神秘了，黑箱操作很嚴重。這些附加費都應該納入到公開的範圍，不能遮遮掩掩。”廣東省財政廳科研所所長黎旭東説。

　　“有權拒繳”難落實

　　近日，財政部官網公佈了3份清單，分別為《全國性及中央部門和單位行政事業性收費目錄清單及全國性考試考務費目錄清單》《全國性及中央部門和單位涉企行政事業性收費目錄清單》和《全國政府性基金目錄清單》。

　　財政部相關負責人表示，為提高行政事業性收費和政府性基金政策透明度，有效制止各種亂收費，目錄清單之外的行政事業性收費和政府性基金，一律不得執行，公民、法人和其他組織有權拒絕繳納。

　　然而，法治週末記者在採訪中了解到，雖然財政部明確表示，目錄之外的費用可以拒繳，但居民大都表示不懂行，各種附加費模糊著捆綁來收，百姓難以拒繳。

　　黎旭東告訴法治週末記者，在強勢的民生資源提供企業面前，公眾幾乎沒有商量的餘地。如果貿然履行“拒繳”這一權利，極有可能對自身生産生活帶來嚴重的負面影響，可能“有權拒繳”最終還是不得不繳。只有相關部門共同監管，根據法律規定設立收費項目，及時依法查處不合理的收費項目，“有權拒繳”才能落在實處。

　　“尤其是一些地方部門、壟斷行業的收費，清理阻力會很大。還有依據合理、細則方式不完善的費用一旦清理掉，會出現暫時的公共投入空白。”林伯強認為，清理整頓還需與價格改革聯動，加快資源價格市場化改革。

　　施正文則告訴法治週末記者：“這些附加費實際上都是侵害公民財産權的實際負擔，其收取要有法律依據。將來這些收費基金要逐步立法，進一步提升政府性基金收入的立法層級和健全完善其制度政策，既然要收取，政策文件就應該明確，具體收費項目是什麼、收費標準是多少、哪些可以給與優惠以及做什麼用等。並且這些政策文件制定當中也要有公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查等程式。這樣制定的政策文件，才能合乎民意，才能更好執行，執行效果才會更好。”

　　林伯強表示，本著誰受益誰埋單的原則，水電用戶為相關的水電工程埋單，要説也是合理的。政府是允許收附加費的，但是企業是絕對不允許的，但現實中，有些企業也在收附加費。即便政府收附加費是允許的，也需把賬算得明白清楚。當前最大問題就是沒有經過聽證程式。

　　“目前最核心的就是把不合理的附加費，及時清理掉，對於確實因特殊原因需要徵收的附加費規範好。今後，政府若要收取附加費，應該舉行聽證，告訴公眾收什麼費用、為什麼收取這個費用，而非現在的模糊收費。只有這樣，附加費才不會成為一筆糊塗賬。”林伯強進一表示。