錯配成命門 小城BT難渡償債“生死劫”

　　安徽來安縣安置房建設移交項目糾紛起底

　　一場糾紛，擊潰小城BT（即建設移交）項目的債務鏈。安徽省來安縣安置房BT項目工程延期，使得承包方江蘇天騰工程款不能按時回收，進而無力償還對中星基金的1.44億元融資，致使中星基金無法償付投資人的本息，由此引發層層糾紛。

　　這是偶發事件還是冰山一角？中國證券報記者在調查中從事件相關方了解到，受制於時間錯配和金額錯配，BT項目蘊藏不小的危機，許多風險一開始就被埋下。隨著政策環境變化，部分類似來安縣的小縣城在“後BT時代”不可避免地陷入城市建設的資金困局中。

　　專家建議，應將BT項目納入到地方負債的整體口徑內，加強對BT項目的風險防控，同時要積極探索新型融資模式，緩解地方資金壓力。

　　“失血”引發連鎖糾紛

　　在安徽省來安縣七里安置小區（三期），熙熙攘攘的場面未能掩飾于師傅的不滿。于師傅向中國證券報記者介紹：“2011年6月份搬走的時候説是18個月能交房，結果一直沒交。去年又説當年10月份能交房，還是沒交，2014年又説好8月份能交房，結果直到10月份才拿到鑰匙。”

　　七里安置小區（三期）屬於來安縣4個安置房BT項目中的一個，另外3個分別是七里安置小區二期工程、濱河安置小區二期工程和汊河新城南京灣項目黃牌安置點工程。所謂的BT（Build Transfer）即建設移交，一般是政府與承包方簽訂合同，由承包方負責項目的融資、建設，項目竣工移交後，政府按照回購協議分期支付項目款進行項目回購。

　　中國證券報記者獲取的2012年10月20日來安縣人大常委會財政預算決議顯示，以上4個安置房BT項目全部由江蘇天騰建設集團有限公司施工建設。而項目發包方來安縣城基公司于2013年4月13日開具的應收賬款證明顯示：“現濱河二期已交付，七里三期預計2013年4月底交付，其餘兩小區預計2013年年底前全部交付使用。”

　　但是項目完工期卻被意外拖延。

　　“工程延期主要因為2013年年底來安縣政府要求我們把七里三期的部分居民樓加蓋高層，由6層加蓋到19層，但是圖紙遲遲沒有出來。另外，由於加蓋高層，我們自己又墊付1.5億資金進去，造成資金緊張，工程也耽誤下來。”江蘇天騰董事長史建康在接受中國證券報記者採訪時表示。

　　然而中國證券報記者了解到，工程延期的影響遠不像史建康所説的這樣輕描淡寫。出於融資需要，2013年4月，江蘇天騰與中星基金簽署了《基金融資協議》，協議規定，中星基金為江蘇天騰的4個安置房BT項目融資2億元人民幣。可待中星基金為江蘇天騰融資達到1.44億元的時候，中星基金未料到被江蘇天騰拖進泥沼。

　　“去年我們為江蘇天騰融資後，直到今年一季度江蘇天騰都是按時付息的，但二季度便出現了拖延，而我們的上游也有一系列的投資人，由於江蘇天騰不能按時償付我們的利息，我們也無法按時償付投資人利息，由此造成一系列連鎖反應。”中星基金總經理曹秋林告訴中國證券報記者。

　　正如曹秋林所言，江蘇天騰工程延期的影響很快就波及到中星基金的投資人。煙臺市某理財機構客戶經理李先生告訴記者，今年年初的時候，自己 和另外兩位客戶經理介紹4個客戶購買了中星基金的“中星·天騰安置房BT項目基金”産品。其中3個客戶購買的半年期産品今年7月份就到期了，但直到現在他們還沒收到本息。

　　“今年3月份，他們按時支付了一季度的利息。今年6月25日本來是二季度的付息日，我們卻沒有收到利息，後來中星基金挂出公告説推遲到7月10日結算，但7月10日還是沒有結算，直到7月11日他們才給我們結算了二季度的利息。從那時開始，我們意識到這個項目肯定是出了問題。”李先生表示。

　　這些問題似乎能隨著江蘇天騰工程的完工和工程款的回收迎刃而解，但據江蘇天騰11月11日發給中星基金的《來安縣安置房項目情況進展説明》顯示，七里安置小區三期工程今年9月已完工，而新城南京灣項目黃牌安置點工程預計今年11月也能全部完工。但事情的複雜程度超乎想像。

　　根據江蘇天騰與項目發包方來安縣城市基礎設施開發有限公司簽署的協議，竣工交付審計完成，支付總工程款的40%，審計完成後一年（12個月）支付總工程款的30%，審計完成後兩年（24個月）支付總工程款的30%，這也就是BT項目工程款支付中的“4-3-3”模式。也就是説，即使江蘇天騰工程完工後再走完交付驗收審計等程式，也無法短期內回籠大部分資金。

　　銀根收緊則更是對本已“失血過多”的江蘇天騰起到了釜底抽薪的作用。問題的癥結集中在了江蘇天騰身上，“投資人—理財仲介—中星基金—江蘇天騰—來安城基公司”這一環環相扣的緊密鏈條由於最重要的一個環節斷裂而引發連鎖反應，並造成了多方糾紛。

　　2014年7月，未能及時收到本息後，李先生等一行三人多次南下深圳前往中星基金討要説法。隨後，曹秋林又協同李先生等投資人前往江蘇天騰和來安城基公司理論。無奈之下，今年8月20日，中星基金通過深圳國浩律師事務所將江蘇天騰和來安城基公司提起訴訟，但負責該案的律師史躍告訴中國證券報記者，由於城基公司提起管轄權異議，本來11月13日開庭的案件又將往後推遲。

　　“時間錯配”種下隱患

　　來安縣安置房BT項目糾紛揭開的是中國式BT危機的一角。

　　針對其深層次原因，來安縣建設局副局長陳玉峰對中國證券報記者表示，BT項目的危機源於其在實際操作中所存在的兩大問題：一是時間錯配的問題，一是金額錯配的問題。

　　“時間錯配的問題是指，政府在回購BT項目時，工程款的支付一般採用‘4-3-3’模式，也就是工程移交的時候付總工程款的40%，一年後再付30%，再過一年付剩下的30%。但是，這第一筆40%工程款的支付並不一定是在項目移交後馬上支付，有時候要延期三四年才支付第一筆40%。而且工程建設的進度也會因為各種原因延期，這就出現了時間錯配的問題。金額錯配則與時間錯配密切相關，如果因為時間錯配不能按時償還投資人的本息，償還成本就會相應加大。”陳玉峰表示。

　　江蘇天騰正是被擊中了以上兩大“命門”。

　　公司執行董事史國榮告訴記者，“我們在向中星基金融資的時候，有一部分資金需要半年後償還，一部分需要一年後償還，還有一部分需要一年半後償還。但是由於工程延期，工程款不能按時回籠，公司的還款節奏被徹底打亂，才導致了今天的局面。”

　　金額上的錯配更是讓鏈條上的各方都吃不消。

　　中國證券報記者了解到，江蘇天騰向中星基金的融資成本在24%，中星基金的融資成本則在10%-13%，由於雙方都不能按期支付各自投資人的本息，融資成本大為增加。“政府的成本其實也增加了，由於工程的延期，回遷戶不能按時搬進安置房，根據當初的協議，政府支付給回遷戶的租金也翻了一番。”陳玉峰告訴記者。

　　而BT項目在操作過程中孕育的風險同樣不容忽視。

　　國內BT項目普遍採用私募融資的方式，高昂的融資成本預示著BT項目本身就是一個高風險項目。“一般情況下，資質最好的開發商會向銀行融資，差一點的會轉而尋找信託，再差的才會投向私募。銀行的融資成本肯定是最低的。信託方面，拿我們公司來説，融資成本普遍在13.5%上下。而私募的融資成本最高，一般在20%以上。”某信託界人士王蕓（化名）告訴中國證券報記者。

　　然而，江蘇天騰的資質逐步墜落。曹秋林告訴記者，江蘇天騰找到他們的時候，各方面的資質十分不錯。中國證券報記者獲取的2012年10月28日江蘇信誠資信評估有限公司的評級顯示，江蘇天騰的信用等級為“AAA”級。但今年6月，江蘇天騰已被江蘇徐州市一家法院列入“失信被執行人名單”。

　　在該事件中，BT融資缺乏相應的擔保，風險防控機制缺失的問題也十分突出。

　　從中國證券報記者獲取的一系列材料來看，江蘇天騰能夠作為政府回購款“擔保”的竟然僅僅是一份來安縣人大常委會2012年10月20日發佈的一份紅頭文件——《關於同意將安置房BT建設回購款納入縣政府財政預算的決議》。同時，還有城基公司開具的《回購承諾函》，以及由縣財政局開具的《財政函》，後者規定，“為了保證合同的順利實施，我局將監督來安縣城市基礎設施開發有限公司按合同約定支付工程款項。”

　　史建康告訴記者，當初公司也曾向政府提出以土地作為回購款的抵押，但最後不了了之。而這也是國內BT項目的常態，BT項目的風險或許從一開始就已經註定。

　　這類風險不可小覷。2013年12月30日，審計署發佈地方政府債務審計結果，一直沉在水下的BT融資模式負債首次浮出水面。審計結果顯示，作為地方政府負有償還責任的一種主要債務資金來源，BT融資的規模僅次於銀行貸款。

　　同時，根據審計部門對地方三類債務(政府負有償還責任的債務、政府負有擔保責任的債務、政府可能承擔一定救助責任的債務)的劃分，BT模式所形成的債務規模分別為1.2萬億元、465億元、2152億元。而按照BT項目2至3年的建設週期計算，2014年以後，BT項目將迎來集中兌付期，BT項目大規模風險的來臨引發擔憂。

　　實際上，2013年河北灤南縣BT項目糾紛已經敲響警鐘。據了解，2012年10月17日和11月7日，中金嘉鈺分兩期為江蘇太平洋三江建設有限公司募得資金1.9億元（超募7000萬元），用於河北灤南縣嘴東經濟開發區灤河大道、秦嶺大街、湘江大道三條道路的建設。但在2013年10月17日第一期合同期滿後便開始出現利息無法兌付的情況，引發糾紛。

　　透支財政難以為繼

　　從另一角度來看，來安縣安置房BT項目糾紛正是當下國內很多縣城試圖通過BT模式進行老城區改造從而陷入項目建設困局的一個縮影。

　　早在2010年，來安縣就提出了一個城市建設構想：實施來城“南移西擴”發展戰略，堅持新城區建設、開發區提升、老城區改造“三區”聯動，實現“一年確定大規劃、兩年拉開大框架、三年投資大建設、四年面貌大變樣”的目標。

　　2014年恰恰是實現“四年面貌大變樣”的時間節點，然而走在來安縣城區可以看到，儘管大量商品房、保障房拔地而起，老城區改造進展依然緩慢，新城區的配套設施也十分欠缺。

　　BT模式曾經是來安縣寄予厚望的加速改造城區的“靈丹妙藥”。陳玉峰向中國證券報記者介紹，“2011年、2012年是我們利用BT模式推進保障房建設的高峰期，全年共新建廉租房、公租房、棚戶區改造等保障性安居工程5300套，其中利用BT模式建設保障房2940套。”

　　資料也顯示，在2012年BT模式盛行的時期，來安縣城鎮化步伐明顯加快。當年，來安縣全年共新建廉租房、公租房、棚戶區改造等保障性安居工程5300套，建築面積達41萬平方米；開工建設七里、濱河、黃牌等安置小區7個，總建築面積達到80萬平方米，完成投資額近9億元；在建商住開發小區7個，新建開工面積35萬平方米，投資19億元。

　　但這一曾使來安縣“舊貌換新顏”的BT模式卻在其如火如荼之際沒有徵兆地戛然而止。陳玉峰表示，2013年之後來安縣就沒有再以這種模式建設保障房。

　　BT模式在來安縣的無疾而終源於中央政策的禁令。2012年12月底，財政部、發改委、人民銀行、銀監會等四部委聯合發佈《關於制止地方政府違法違規融資行為的通知》，對政府及所屬機關事業單位、社會團體的BT融資回購行為進行了嚴格規範，規定“除法律和國務院另有規定外，地方各級政府及所屬機關事業單位、社會團體等不得以委託單位建設並承擔逐年回購（BT）責任等方式舉借政府性債務。”

　　這對來安縣的影響立竿見影。陳玉峰透露，在2013年放棄BT模式之後，來安縣的保障房建設規模出現大幅萎縮。“2013年和2014年，我們採取直接向開發商購買的方式，分別採購1200套左右。這種方式雖然購買單價會高一些，不過可以降低政府監管成本。”

　　來安縣政府公開資料也印證了這一點。2013年，來安縣建成保障房1528套，開工棚改房2946套，改造危舊房2200戶。到了2014年，來安縣保障性住房基本建成目標任務降低至940套，截至9月底已全部完成。其中7月份完成的泗陽棚改安置小區棚改房500套，9月份完成2014年項目金禾公租房440套。

　　同時，連年的BT項目建設在透支財政的同時也使這種模式無以為繼。

　　當地統計數據顯示，今年1-10月份，全縣累計完成財政總收入127036萬元，佔預算的75.2%，其中，地方公共財政預算收入完成88854萬元，佔預算的76.1%，較上年同期增收4880萬元，增長5.8%。而在支出方面，全縣同期累計完成公共財政預算支出194407萬元，佔預算的87.4%，較上年同期增支17872萬元，增長10.1%，其中僅農林水支出就高達37181萬元，增長23.1%。

　　梢鑰闖觶來安縣地方公共財政預算收入遠遠不能滿足當地的支出需求。面對資金需求量巨大的城市改造項目，雖然BT項目可以延緩資金支付週期，然而當項目完成驗收審計進入償付階段時，財政壓力必然會隨之驟增。

　　像來安縣一樣，近年來，由建築企業墊資的BT模式是很多地方實現舊城改造和基礎設施建設的最直接手段。但是各方面跡象顯示，各地的BT模式開始逐步收緊。湖南省近期便明確提出，要限制市縣BT、BOT項目。

　　而隨著城市改造進入“後BT模式時代”，像來安縣一樣期待“舊貌換新顏”的小縣城離這個夢想越發遙遠。政策環境的收緊和入不敷出的地方財政收支已經不可避免地讓它們陷入到了城市建設的資金困局中。

　　亟待探索新融資模式

　　在七里安置小區（三期），一家工程公司的負責人王平對中國證券報記者表示，他從江蘇天騰的手裏承接了七里小區的綠化工程，近期聽到關於江蘇天騰資金緊張的消息後不禁倍感壓力。

　　“江蘇天騰墊資給政府蓋安置小區，我們給江蘇天騰墊資種樹和鋪綠化帶。大家都是墊資，不過我們最慘，合同約定是江蘇天騰三年付清款項，誰知道三年以後什麼樣呢？”面對即將開工的綠化工程，王平顯得憂心忡忡。

　　BT項目在實際操作中的這種“層層墊付”的模式，從投資人防範風險的角度來看，被投資項目的資質就顯得十分重要。

　　王蕓告訴記者，“從投資人的角度來講，防範BT項目的風險包括很多方面，很重要的就是要做詳盡的盡職調查，一是要看被投資人的資質，另外要看政府的財政狀況。當然，收益和風險都是成正比的，從我們的公司來看，我們是風險厭惡型的，所以對被投資人的要求會比較高，另一方面，我們對政府的財政狀況要求也比較高，在我們的投資版圖上，很多財政狀況差的地方我們根本不考慮進入，主要投向江浙一帶財政狀況比較好的地區，來最大程度地避免BT項目的投資風險。”

　　BT項目本身孕育的風險則需要從制度設計上進行改進。

　　“從制度設計上來看，BT項目缺乏格式化的合同，合同的制定比較簡單。而在國際上，FIDIC施工合同在我們的建設施工中是一個比較成熟的合同，在我國，從1999年開始，國家工商總局也制定了兩個格式化的施工合同。但在BT項目中，由於缺乏成熟的格式化合同，産生的問題也很多。合同的簽訂也很不規範，少的一頁紙或者幾頁紙。所以，下一步應該針對BT項目的合同展開研究，制定成熟的格式化合同。”陳玉峰指出。

　　此外，由於BT項目並未納入到地方負債的整體口徑內，隱蔽性強，難以監管，造成其風險難以防範。

　　對此，中央財經大學中國銀行業研究中心主任郭田勇在接受中國證券報記者採訪時表示，應該將BT項目納入到統一的債務管理中來。“我認為，BT項目應該納入到地方負債的整體口徑內，不能説欠銀行的錢是債務，欠企業的錢就不是債務了。只有將BT項目納入到整體的統計口徑中後，地方政府才能量入為出，根據自己的財政收入狀況制定一個負債的上限，倒逼地方政府加強對BT項目的管理，從而防範其風險。”

　　郭田勇還指出：“在實際操作中，BT項目還存在招投標不公開，暗箱操作，項目審批隨意性強，以及哪些項目適合BT模式，哪些項目不適合BT模式缺乏規範等一系列問題，下一步要從制度設計上進一步規範BT項目的發展。”

　　業內人士同時指出，要積極探索非經營性建設項目的新型融資模式，緩解地方的資金壓力。今年10月初國務院下發的《關於加強地方政府性債務管理的意見》規定，鼓勵社會資本通過特許經營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營。其中，政府通過特許經營權、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規則，使投資者有長期穩定收益。（記者 劉興龍 任明傑）