編者按：截至今年8月底，沂南全縣522個村莊完成土地承包經營權確權登記頒證，宣告經過兩年多努力，沂南成為全國率先全面完成該項工作的縣份。開展土地頒證是一項對農村具有根本、深刻、長久影響的改革舉措，是一項複雜、艱巨的系統工程。從這個意義上説，沂南的實踐探索值得參考、借鑒。

　　本報記者 于洪光 呂兵兵

　　今年8月底的一天，山東省沂南縣大莊鎮後交良村黨支部書記李恩儉長舒一口氣：“忙活了大半年，這證終於發給大夥兒了。咱村本來就是全縣最後一批頒證推進村。”

　　後交良村3月30日啟動了土地頒證工作後，用時150天完成，成為了沂南最後一個完成頒證的村莊。村民任秀美將手裏的《農村土地承包經營權證》向記者展示，鮮紅的印章鮮明地宣示著她的“主權”：“鎮上和村裏辦得好，俺全程都參與了，咱家承包地量得很清楚，咱沒意見，很滿意。而且，俺都打聽了，有了這個證，流轉就規矩了，還能入股、抵押貸款。”

　　沂南縣委書記劉淑秀説：“這項工作，是關係‘三農’發展的基礎工作，是關乎農民‘命根子’的工作。抓好抓實這項工作，才能為今後‘三農’發展駛入順車道、快車道提供根本保障。基於這樣的認識，3年來，沂南把土地頒證作為全縣‘一號工作’，按照‘逐級試點、穩步推開’的思路，明確實施原則、程式、措施、辦法等，全縣動員為農民頒了一個公平證、準確證。”

　　深刻認識頒證意義，是推進前提

　　土地頒證的重要性和意義，山東省副省長趙潤田曾這樣評價：“這是一項對農村具有根本、深刻、長久影響的改革舉措，是穩定農村土地承包關係並保持長久不變的重大舉措，是保障農民利益和農村穩定的基礎性工作。”

　　辛集鎮榮民村黨支部書記寧得順説得實在：“土地是農民的‘命根子’，有了這個證，圖上清清楚楚地標明哪塊兒地是我的，蓋著政府鮮紅大印，咱心裏才能踏實了。誰敢不經過咱農民同意就動它，咱就敢跟誰打官司。”

　　土地頒證的複雜性和艱巨性在哪？數據是最好的説明。沂南有522個涉農村莊，鄉村總戶數21.2萬戶，土地承包面積88.6萬畝，地處沂蒙山腹地，地塊零散，戶均地塊達12塊；從第一輪承包、二輪延包到現在已有30多年，承包地面積不實、四至不清、證地不符等問題普遍存在；近年來農村人口轉移加快，土地承包新情況不斷出現，複雜問題層出不窮。而且，沂南近年來的農村信訪案件中，80%涉及土地問題，頒證過程中一旦處理不好，極易引發新的不穩定因素。

　　劉淑秀説：“2012年5月，沂南被確定為山東省農村土地承包經營權確權登記頒證試點縣，這項工作推到了前臺。深刻認識頒證意義，是推進前提。

　　只有全縣上下統一認識，形成合力，才能在穩步推進的同時，切實保障農民權益。”

　　縣農工辦主任袁俊波介紹，自2012年以來，沂南每次綜合性會議和土地頒證專項會議，都會強調做好土地頒證是全縣首要工作；每年的《政府工作報告》和相關文件，都在頒證意義方面濃墨重彩；開展了5.6萬人次專題培訓班，形成了全縣上下重視土地頒證的推進合力。

　　堅持“兩個原則”，做到應確盡確

　　沂南能夠做好頒證工作，關鍵是堅持了“兩個原則”。

　　第一個原則是把維護好農民權益擺在核心位置。特別是對隨著測繪精度提高多測量出的土地，以及農民通過開荒或整理廢棄地形成的土地，盡可能地確權給農戶，堅決防止以壯大集體經濟的名義把土地向村委會集中，特別要堅決糾正以二輪承包合同（臺賬）面積進行確權登記的錯誤做法。

　　第二個原則是在依靠法律和政策的基礎上，實事求是地解決複雜問題。對出現的問題，有法律政策依據的，就按法律政策辦；沒法律政策依據的，就交給農民，通過“村民議決”的方式商議決定；還有些説不清楚的，但是分歧較大、影響穩定的，就擱置爭議，等政策明確後再處理。

　　劉淑秀認為：“這兩個原則，既明確了土地頒證的綱領和方向，又最大限度保障了問題以正確的方式解決，避免了留下隱患，確保了順利推進，是沂南經驗的要義所在。”

　　土地頒證的任務，是實現承包面積、承包合同、登記簿、證書“四相符”；實現承包地分配、邊界測繪登記、合同簽訂、證書發放“四到戶”。對此，沂南對土地承包法、物權法、土地管理法、村民委員會組織法等法律法規，以及2008年以來中央和省裏文件涉及土地頒證的政策規定，進行系統梳理，于2012年5月出臺了《關於開展農村土地承包經營權登記試點工作的意見》。

　　《意見》明確，土地頒證是對農民承包土地的佔有權、使用權、經營權等進行確權登記頒證，要堅持以承包合同或原經營權證書為基礎，做到“三不變、一嚴禁”，即原有承包關係不變、承包地塊不變、承包合同起止年限不變，嚴禁調整和收回農戶承包地。

　　強化“三項保障”，抓好“三次公示”

　　縣委副書記張雲超介紹説：“原計劃今年底全面完成土地頒證，好在全縣上下同心協力、工作人員業務熟練、農民主動接受改革，提前4個月就完成了。”

　　據了解，沂南2012年開展試點後，在辛集鎮推進了整建制推進試點。2013年3月，山東省委、省政府在此召開了全省土地頒證工作座談會，學習沂南經驗。很快，沂南總結運用試點經驗，于2013年7月啟動第一輪擴面推進工作，共186個村莊；2013年10月，啟動第二輪擴面，共246個村莊；2014年3月，啟動第三輪擴面，推進剩餘的64個村莊。

　　“第一輪擴面，原計劃用時8個月，結果200天完成；第二輪擴面，原計劃用時7個月，結果180天完成；第三輪擴面，原計劃用時6個月，結果150天完成。可以看出，從審慎試點到三次擴面越推越快、越推越順。這其中，落實經費保障、工作人員業務熟練、強化督查考核‘三項保障’發揮了作用。”張雲超説。

　　為保障農民知情權、保證頒證公平，沂南縣實施了“三次公示”。

　　一榜公示的是農戶承包地原始資訊調查結果，根據的是二輪延包時保留的地籍臺賬；二榜公示的是“圖解+實測”形成的地籍草圖；三榜公示的是承包地面積、四至、空間位置地籍圖。

　　對此，沂南制定了“多餘事項一個不要，必要環節一個不省，核實簽字一項不錯，公示項目一個不缺”的“四不”原則，把改革全過程展現在群眾面前，接受群眾監督。

　　青駝鎮黨委書記王濤告訴記者，鎮上將“三次公示”發展成了“三步指圖、四方確認”工作法。三步指圖：第一步是農戶自報，填寫《家庭承包土地摸底調查表》；第二步是農戶看圖指認地塊，繪製《基礎工作底圖》；第三步是將家庭承包共有人情況形成電子資訊。四方確認：村組工作人員與農戶、鄉鄰、村幹部攜帶《基礎工作底圖》等資料，現場確認每個地塊的位置、面積和四至。

　　“航拍+圖解+實測”法，確保頒一個“準確證”

　　副縣長劉金光介紹，“航拍+圖解+實測”，是沂南採取的土地頒證測繪方法。“航拍”，是採用小型無人機對地面進行連續攝像取片，繪製比例尺不低於1：2000的地貌原圖；“圖解”，是指由測繪公司在影像上進行量測和解譯，並與國土“二調”圖進行對比核準，根據地埂地壟等資訊繪成地籍草圖；個別不準確或農戶有疑義的地，再採取“實測”的方法進行確認。

　　“這種方法，最大限度保障了測繪的清晰和準確，保障了農民的權益在圖上得以公正地體現。”劉金光説。

　　保障測繪準確，為農民頒一個“準確證”，沂南除運用科學的測繪方法外，還要抓住兩個關鍵環節。

　　一是調查摸底細緻紮實。“調查摸底是否紮實，將直接影響到後續工作的推進。在工作中堅持做到時間服從品質，哪怕推進慢一些，也要把底子摸清、摸實、摸透，把調查摸底這項基礎工作做細、做紮實。”縣農業局局長莊乾德説。

　　二是測繪過程紮實嚴謹。沂南制訂了嚴格的調查技術方案，通過公開招投標，選聘了5家專業的測繪公司，開展實地勘測工作，做到測量數據規範、準確、權威，成為“鐵檔案”。

　　率先完成率先受益，“三大效應”開始顯現

　　在沂南，一場以確權登記頒證為核心，輔以交易、融資等配套措施的農村産權制度改革正在鋪開。

　　和平村有116戶353口人，土地面積1234.32畝。2012年10月，和平村作為沂南二輪試點村開始推進，于2013年5月完成了頒證任務。頒證後，村民按照一分地一股的標準加入合作社，流轉土地300畝建成了潤澤現代農業示範園，每畝年保底收益1000元，年底根據合作社收益再參與分紅。到今年2月，共投資400多萬元，建成冬暖式大棚35個，大拱棚4個，水電路配套齊全，年可生産蔬菜350萬斤，已實現銷售收入1050萬元。

　　“這是土地頒證後最直接的效應。”袁俊波説。今年3月，沂南出臺了《全面深化農村産權制度改革推進農業經營方式創新的實施意見》，建成了“鄉鎮收集、中心交易、管理規範、流轉順暢”的現代農村綜合産權交易管理服務體系，成立了1個縣級綜合交易中心和16個鄉鎮綜合交易中心，為推進農村資源資産化、農村資産資本化打下了基礎。目前，已有15宗規模化流轉土地交易，總面積3680畝，其中涉及土地股份合作的6宗，土地股份合作面積1256畝。

　　産權抵押是第二大效應。去年2月，沂南出臺了《農村土地承包經營權抵押貸款管理辦法》，建立了一套助推發展、程式簡潔、風險可控、運作高效的農村産權抵押融資機制，拓寬了農民發家致富的融資渠道，全縣已累計完成産權抵押貸款6341萬元。

　　第三大效應，是農民放心進城和資本放心下鄉的互動發展。

　　在雙堠鎮尚店村，臨沂昊泉科技公司利用從農民手裏流轉來的75畝土地，建設了農業園區。村裏和企業簽了協議，企業年收益的10%將返還到村裏，其中一半將直接分配給農戶，一半由村集體支配作為集體發展基金。

　　村民魏長青有3.7畝地流轉給了公司，又進入公司工作，因為公司“優先錄用流轉土地農戶”。另一位村民張桂東則繼續外出打工：“權證在咱手裏，啥都不用擔心，咱只管放心出去掙錢。”