■科技專論

　　黨的十八屆三中全會提出全面深化改革的總目標是“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。深化科技體制改革是全面深化改革的重要內容，是加快完善現代市場體系、促進創新要素自由流動的關鍵環節。根據黨的十八屆三中全會精神，推進國家創新治理體系和治理能力現代化應當成為深化科技體制改革、走中國特色自主創新道路的重要內容。

　　國家創新治理體系和治理能力現代化的內涵

　　國家創新治理體系是國家管理科技創新的制度體系，包括科技創新的體制機制和法律法規安排，具有多主體、多層次和互動性等特徵；國家創新治理能力是運用國家科技創新制度管理科技創新事務的能力。國家創新治理體系和國家創新治理能力是相輔相成的兩個方面，形成一個整體。完善的國家創新治理體系是提高國家創新治理能力的基礎和前提，只有提高國家創新治理能力才能發揮國家創新治理體系的整體效能。

　　推進國家創新治理體系和治理能力現代化就是要構建系統完備、科學規範、運作有效的科技創新制度體系，使各方面科技創新制度更加成熟更加定型。國家創新治理體系現代化至少包含三層含義：一是創新主體現代化，即各創新主體要建立既與國家接軌，又具中國特色的現代制度，包括現代政府制度、現代企業制度、現代大學制度、現代科研院所制度等。二是創新治理結構現代化，即創新利益相關方建立起分工協同的治理結構，實現創新收益最大化。三是創新政策現代化，實現“三個轉向”，即從直接資助為主向間接資助為主轉變，從微觀管理為主向宏觀管理為主轉變，從供給政策為主向需求政策為主轉變。國家創新治理能力現代化體現在：科學決策能力，即運用科學方法，依靠諮詢機構科學制定規劃、計劃、政策以及做出重大決策的能力；有效執行能力，即有效實施科技規劃、科技計劃、科技政策和科技重大決策並加以改進完善的能力。

　　 國家創新治理體系和治理能力存在的主要問題

　　一是國家創新治理體系不夠系統完備。目前的國家創新治理體系主要以科學技術為治理對象，沒有覆蓋從科技研發到科技創新再到科技成果轉化的完整鏈條，科技創新鏈的各個環節相互脫節。作為國家創新治理重要主體的中央政府部門之間、中央政府部門與地方政府部門之間在科技資源配置和科技政策制定執行中缺乏有效的統籌協調機制，科技資源配置手段和方式單一，科技資源配置存在分散重復現象。地方的創新治理基本是以行政區劃為範圍，儘管跨行政邊界的區域創新治理也做過一些有益的嘗試，但收效並不明顯，健全的區域創新治理體系沒有形成。

　　二是國家創新治理不夠科學規範。在國家創新治理的決策支撐體系中，雖然有一批科技智庫機構，但科技智庫的諮詢意見如何轉化成科技決策尚未形成有效的機制，科技智庫的作用沒有很好地發揮。在重大科技決策、科技政策制定、科技規劃計劃制定、重大項目論證中雖然運用了專家諮詢制度，但科技創新決策諮詢缺乏制度化和規範化。國家創新治理的法律法規不夠健全，比如關於科研機構設立、運作、管理的法律規定，産學研合作創新的法律法規等，使得某些創新治理活動無法可依。

　　三是國家創新治理體系運作不夠有效。國家創新治理的各個相關主體的功能需要重新定位。政府作為最主要的創新治理主體之一，存在“越位”與“缺位”並存的現象。“越位”體現在政府和市場的關係不清，政府過多地介入主要應該由市場做的事情如科技産業化，政府更加關注科技項目尤其是重大專項的實施，忽視創新環境的營造，對大學和科研機構的成果轉化缺乏有效的激勵機制。政府在基礎研究、社會公益性研究和科技創新基礎設施上的投入還比較少。企業作為技術創新主體，參與國家創新治理不夠。科技創新中間組織還不夠發達，信譽度和水準亟待提高，在國家創新治理中沒有發揮應有的作用。分類評價的機制沒有落到實處，全過程的評價體系尚未建立起來，科技評價無法起到科技創新“指揮棒”的作用。

　　推進國家創新治理體系和治理能力現代化的對策建議

　　1.加強國家創新治理體系建設的頂層設計

　　國家創新治理體系建設是推動我國從科技管理向創新治理轉變的一項複雜的系統工程，是在新時期深入推進科技創新決策科學化、民主化的重大舉措，當務之急是加強國家創新治理體系建設的頂層設計，明確國家創新治理體系建設的思路、目標、重點和政策舉措並加以有序推進。要把當前正在開展的創新驅動發展戰略的頂層設計與國家創新治理體系建設頂層設計緊密結合起來，最大程度地消除阻礙創新的體制機制障礙，釋放廣大科研人員和創新者的潛能，釋放創新主體的創造激情，釋放改革和制度紅利。

　　2.完善國家創新治理體系

　　重點是理順政府與市場的關係，理順政府與各創新主體的關係，把政府職能真正定位於營造創新環境和彌補市場失靈的科技領域，凡是依靠市場配置資源可以發揮作用的科技領域都應讓位給市場；理順中央和地方的關係，理順中央各部門之間的關係，明確中央各部門和地方的職能、事權和財權，建立規範有效的縱向和橫向創新治理體系；以建立現代科研院所制度、現代大學制度和現代企業制度為目標，繼續深化科研院所、高等院校和國有企業改革，激發創新主體活力；大力培育發展科技創新中間組織，建立多元化的創新治理主體。

　　 3.改進國家創新治理機制

　　國家創新治理機制是使不同的創新治理主體相互聯繫並有效發揮作用的實現方式，是實現良好的國家創新治理的組織和制度保障。一是改進國家創新治理的組織機制，統籌科技、經濟、産業、金融等部門的創新管理職能，加強創新資源的統籌配置以及科技政策和經濟政策的有效銜接。二是改進國家創新治理的決策機制，擴大決策參與範圍，引入民間和社會公眾力量參與決策，提高決策科學化和民主化水準。三是改進國家創新治理利益機制，在把創新治理事權讓給市場和下放地方的同時，也要把創新收益權更多地讓渡給市場相關利益主體和地方。

　　 4.採取多樣化的國家創新治理工具

　　國家創新治理工具可分為結構式控制工具、合同式誘導工具和互動式影響工具三種。結構式控制工具指基於權威而産生的帶有強制性的政策工具，如科技法律法規、部門規章等。合同式誘導工具指基於合同等經濟手段實施的政策工具，如政府採購、項目資助、科技貸款等。互動式影響工具是基於多方互動和影響力而實施的政策工具，如創新對話、創新論壇、科技諮詢等。當前，結構性控制工具仍然是重要的國家創新治理工具，但隨著市場在科技資源配置中逐步發揮決定性作用，以及在科技創新決策中更加強調民主化，合同式誘導工具和互動式影響工具將得到更多的應用和扮演更重要的角色。

　　 5.營造國家創新治理的良好政策環境

　　逐步建立以人為本的科研項目和經費管理制度。改革科技評價和獎勵制度，樹立正確的評價和獎勵導向，把分類評價、全過程評價的理念貫穿到科技評價工作中。完善鼓勵創新的各種政策工具尤其是從需求角度拉動創新的“需求面”政策。在我國規劃綱要的配套政策中曾制定了自主創新産品政府首購和訂購管理辦法和自主創新産品政府採購評審辦法，但由於美國的阻撓和政策本身設計的不足，未能真正實施。在新形勢下，應借鑒OECD經驗，深入研究如何利用政府採購制度、稅收優惠和財政補貼等政策工具支援自主創新産品。

　　（作者單位：中國科學技術發展戰略研究院）