自政府誕生，行政機構開始運作，腐敗就成了一個繞不開的問題。習總書記在多次講話中絲毫不回避目前存在於我們黨和國家內部的腐敗問題，並在今年1月的中紀委第三次全體會議上明確指出，要以制度保障深入推進反腐敗鬥爭。如何以好的制度實現反腐？或許歷史會對我們有所啟發。

　　1858年，清政府在第二次鴉片戰爭中再次兵敗，被迫簽訂了喪權辱國的《天津條約》。按照條約相關精神，1860年清政府建立了“新關”，也稱“洋關”，即海關總稅務司公署，主要負責管理外輪貨物的稽查徵稅。與它相對應的管理國內民船貿易的機構則為“舊關”，也稱“常關”，由清政府官員主管。“新關”和“舊關”業務性質類似，社會環境相同，但內部制度則截然不同，可謂是“一國兩制”。它們的行政運作情況和廉潔程度的差別，給我們一個極好的觀察制度績效的機會。

　　首先看看“舊關”。有一件小事可以證明其貪腐程度。1852年，時任江南道監察御史梁紹南上奏稱，經粵海關管轄的地域僅白糖冰糖每年就進口不下五六千萬斤，但在當時粵海關的記錄上，只有一千五六百萬斤。奏章中説：“近年以來絕少呈報(進口的白糖冰糖)，其為偷漏，更屬顯然。此外如進口之洋參，出口之綢緞，皆屬大幫貨物，近年稅冊，俱覺寥寥。廣東如此，外省各關口均同此弊，概可想見。”1864年，“新關”的實際最高管理者赫德在向清政府提交的《局外旁觀論》裏也説，清政府之所以財政窘迫，並非其無財，也不是政府徵收的少，主要是被當官的貪污了。《局外旁觀論》指出，清朝各級政府，其內外員工“盡職者少，營私者多”，“供貪婪于戚友，而民怨弗聞”，可謂國庫虧空，中飽私囊。

　　有趣的是，與清朝管理制度相近的明朝在關稅徵收乃至官員腐敗上面臨幾乎同樣的窘境。如明朝萬曆年間，民間貿易興盛，但對於財政收入的貢獻卻少得可憐。“萬曆盛時，（鹽商）資本在廣淩不啻三千萬兩，每年子息可生九百萬兩，只以百萬輸帑”。明朝崇禎年間，橫行東南沿海的鄭芝龍集團“歲入以千萬計，以此富敵國”，但明朝政府收上來的市舶稅每年卻只有4萬兩。

　　“新關”情況如何呢？它被稱為“世界行政管理史上的奇跡之一”，運作效率極高，廉潔程度極高，號稱“接受一條魚就會被開除”。尤為諷刺的是，同是中國人，在“洋關”工作能廉潔自守，而在“常關”工作則個個腐敗。難道真的是因為“新關”的“一把手”是英國人赫德，外來的和尚更會唸經嗎？事實上，關鍵在於赫德借鑒了英國的行政管理制度，引入“新關”現代的監督制度、會計制度、審計制度、巡視制度，以及年終的層層密報制度，並嚴格執行，從而實現了“制度反腐”。以會計制度為例，赫德建立了號稱“嚴格的、詳細的和絕對可靠的”會計制度。他將海關全部收支賬戶分為A、B、C、D四個賬戶，A賬戶為海關經費支出賬，B賬戶為海關罰沒收入賬，C賬戶為噸稅收入及航務設施提成賬，D賬戶為所有其他收費的收費狀況及專用款項。A賬戶每月結清一次，B、C賬戶每季結清一次。所有海關可自行處理的結余，一律存放海關總稅務司指定的麗如銀行（OrientalBankcoop鄄eration），若無總稅務司允許，各稅務司無權截留。這個會計制度，當時被譽為新的國庫制度，大大降低了貪污、挪用等問題發生的幾率。

　　而在人事制度上，“新關”于1867年擬定的《中國海關管理章程》，確立了人事管理的制度基礎。“新關”嚴格按照因事設崗、以事擇人，選人嚴格、公開公正，嚴格管理、獎懲分明的原則進行管理，杜絕以權謀私，僅以錄用環節為例，赫德本人及海關高層管理人員均不能任用有關係的私人，赫德當時堅持“不夠格的一個也不要，就是總稅務司的兒子也不例外”。例如赫德的助手金登幹，在赫德掌舵海關總稅務司後不久即派往“新關”新成立的倫敦辦事處，擔任主要負責人。當時金登幹的至交老友的兒子過來應聘，但金登幹認為他沒有達到要求，最後不予錄取。

　　“新關”和“舊關”在運作效率和廉潔程度上的巨大差異引起了清政府的重視。1887年，清朝總理衙門把各省原由“舊關”負責的鴉片厘金的徵收工作移交赫德所主持的海關，對“新關”寄予厚望，後來清政府甚至主動把常關的管理權統統交付海關手上，意圖當然是恭親王奏折中所宣稱的“收數必有起色”。從結果來看確實如此。例如天津常關，接管前每年最高收入不過45萬兩，接管後，竟超過100萬兩。制度産生的巨大績效，由此可見一斑。

　　清朝“新關”與“舊關”因制度産生的巨大差異，無疑讓我們對於制度反腐的意義有了新的認識。對於財政部駐各地監察專員辦而言，與“新關”實行的垂直管理，派駐地方體制均有著相似之處。儘管工作內容和性質不盡相同，但是借鑒其在當時而言較完善的各項監督制度、管理制度，也能産生顯著的反腐效益。例如湖南專員辦近年來開始逐步建立健全崗位AB角責任制，分析每項業務工作可能存在的廉政風險和風險監督對象並予以內部公示，業務工作的相關經辦人、責任人可謂一目了然納入監督之下。此外，還在處室設立兼職監察員，專門負責處室的廉政監督工作。一些處室還堅持民主討論制度，重大決策集體討論決定，避免了個人決策帶來的風險。針對工作時遭遇的“紅包”現象，還建立了年度廉政工作臺賬，從監督機制上保證了廉潔自律。以上這些制度實實在在地實現了對於反腐倡廉的保駕護航作用，也收到了良好的效果。湖南專員辦自1998年機構改革制度成型以來沒有出現過一起貪腐方面的案件，正是制度的功勞所在。(作者單位:財政部駐湖南專員辦)