新華網上海9月11日新媒體專電（記者葉鋒）建設用地“負增長”，總規模“總量鎖定”……許多人眼中的“大上海”，在土地問題上格外“吝嗇”。不過，對公共綠地、公共服務設施、民生用地等土地供應只增不減。今年以來，上海實踐“總量鎖定、增量遞減、存量優化、流量增效、品質提高”的思路，為城市通過轉變土地利用方式促進城市發展轉型探路。

　　中共中央政治局委員、上海市委書記韓正説，要堅持問題導向，深刻把握城市未來發展的重大問題，要搞好科學規劃，引領城市全面協調可持續發展。

　　鎖定土地建設“終極規模”

　　土地已成為上海當前面臨的最大資源瓶頸。截至目前，上海建設用地總規模超過全市陸域面積的40％，明顯高於不少國際大都市。

　　據介紹，上海此前設定的2020年建設用地規模目標為3226平方公里，接近全市陸域面積的48％。而今年，上海將2020年的階段控制目標確定為未來建設用地的“終極規模”。按此計算，在去年基礎上，全市未來的新增建設用地總量應控制在150平方公里以內。上海市決策層明確要求：“建設用地規模必須只減不增、必須負增長”。

　　上海市規劃和國土資源管理局局長莊少勤説：“在土地利用問題上，上海已經給自己戴上了‘緊箍咒’，城市發展進入資源‘緊約束’階段，必須轉型升級。”

　　在為建設用地做減法的同時，上海在生態、民生等方面的土地供應卻做加法。根據已出臺的文件，整體轉型區域規劃公共綠地、廣場用地及地塊開放空間用地佔城市建設用地比例不低於15％，規劃公共服務設施用地比例不低於10％。

　　位於中心城區的普陀區桃浦工業區，其控詳規劃已于5月獲批，核心區是面積達4．2平方公里、産城融合的“科技智慧城”，其間規劃的50公頃的中央公園，將成為上海中外環線之間的大片“綠肺”。

　　在郊區，上海規劃選址了21個郊野公園。記者日前在已啟動建設的閔行區浦江郊野公園現場看到，一些産出效率低下的倉庫、堆場等設施正在拆除，並將按規劃進行復耕。根據規劃，浦江郊野單元範圍內的建設用地將大幅減少，而耕地、林地、河湖水面等將增加。

　　向高效利用求增量

　　土地總量鎖定、增量減少，並不意味著無地可用。發展的增量空間，來自土地存量結構的優化和利用品質的提高。

　　新空間，來自土地的綜合開發利用。將地鐵站與其上蓋的住宅、商業設施等統一規劃、同步實施，已成為上海創新土地利用的重要探索。地鐵10號線吳中路停車場上蓋，規劃為綜合用地，將建成博物館、購物中心、寫字樓、酒店等，規劃面積達50多萬平方米。通過“一地多吃”，既建成了一座地鐵停車場庫，又相當於充分開發利用了300畝土地。

　　新空間，來自現有空間結構的優化。位於上海市中心的靜安區，行政區域面積全市最小，已遭遇建設用地的“天花板”。提高存量資源利用品質，對資源閒置和低效利用“零容忍”，成為全區幹部、企業和群眾的共識。靜安成立工作領導小組，著力推進區內靜安寺、梅泰恒等主要商圈樓宇的連通工作。靜安區委書記孫建平説：“資源的稀缺，將倒逼對資源的高效利用。我們將把壓力轉化成動力，在土地資源的高效利用方面成為標桿。”

　　新空間，來自存量土地資源的二次開發。今年，上海出臺專門政策，通過區域整體轉型、土地收儲後出讓和有條件零星開發等路徑，著力盤活存量工業用地。如，允許單一主體或聯合開發體採取存量補地價方式自行開發，在土地轉型後補差價、容積率調整等方面有鼓勵舉措。同時，通過規定物業自用比例、限制零星轉讓等方式防範炒地炒房。“這些政策，將對企業形成明顯的激勵。”上海市土地學會副會長袁華寶説。

　　從“地根”推進城市轉型

　　在郊區奉賢區南橋鎮，一家不景氣的機械企業的土地被政府回購後，出租給一家外企，用於生産高端流體技術産品，去年完成稅收7600多萬元，今年有望保持20％的增長。另一座閒置廠房，當地政府通過招租，引進物流設備和新型管材生産兩家企業，前者去年實現300多萬元稅收，後者今年將投産。

　　據介紹，區裏已出臺産業結構調整的“三年行動計劃”，計劃用3年時間完成7200畝工業用地的調整和二次開發任務。“這是郊區發展的必由之路。”奉賢區委書記周平説。

　　不過，土地利用方式的轉變，對傳統的要素推動型的發展模式，對基層領導幹部一貫的政績考核方式等是新的挑戰。一些基層幹部坦言，盤活存量土地，在企業意願、政府財力和制度支撐等方面面臨一些操作上的困難。土地管理方式的改革，相當於政府“自己革自己的命”。

　　弓沒有回頭箭。應對資源環境“緊約束”的挑戰，加快推動創新驅動發展、經濟轉型升級，落實最嚴格的土地管理制度，轉變土地利用方式，上海別無選擇。

　　據了解，上海已啟動面向未來的新一輪城市總體規劃編制。上海市委副書記、市長楊雄説，城市終極規模的鎖定，有賴於土地規劃的邊界約束建設用地規模只減不增，“以土地資源利用方式轉變，倒逼城市發展轉型。”