日前，立法法修正案草案提請十二屆全國人大常委會第十次會議初次審議，引發社會關注。立法法在法律體系中起“支架”作用。14年前，立法法的頒佈施行吻合了“推進型”法制建設路徑，統一了中國立法的基本制度，逐步扭轉了1979年後中國只追求數量的立法弊病，使之規範化、制度化，也為市場經濟的快速發展提供了強有力的保障。

　　地方立法權“有限開閘”

　　設區的市或可制定地方性法規

　　修正案草案中賦予設區的市地方立法權一項，是本次修法的重點。據統計，目前，在全國282個設區的市中，享有地方性法規制定權的有49個，包括27個省會市、18個經國務院批准的較大的市和4個經濟特區所在地的市。

　　修正案草案規定，除省會市、經濟特區所在地的市一級國務院批准的較大市外，其他設區的市均享有較大的市地方立法權，可以就城市建設、市容衛生、環境保護等城市管理事項制定地方性法規。

　　這就意味著所有的設區城市將有可能在城市管理方面享有地方立法權。中國法學會立法學研究會會長張春生認為，出於既為發揮地方積極性、又適應不平衡法制環境的考慮，是我國逐漸放開地方立法權的原因。

　　“比如城管執法的問題，不同地方甚至同一地方不同人員，對城管執法的理解都是不一致的。”高明芹律師認為，如果賦予地方立法權後，在城市執法方面有具體可操作性的規範，對文明執法、依法執法有較大的幫助。

　　同時，修正案草案規定，由省、自治區的人大常委會根據所轄設區的市的人口數量、地域面積、經濟社會發展情況等因素，確定本省區設區的市開始制定地方性法規的具體步驟和時間，並報全國人大常委會備案。

　　“現在有專家表示擔心立法權會被濫用。在這個層面上，民主的範圍和程式能不能保證？會不會成為長官意志的工具？能不能符合國家法制統一的要求？”信春鷹委員表達了自己對草案的不同看法。

　　“激活”立法監督

　　明確“兩高”為司法解釋主體

　　立法監督主要通過備案制度，備案就是備查。根據現行立法法的規定，國務院行政法規、地方性法規都要報全國人大常委會備案。在備案期間，全國人大常委會、國務院對下級一旦發現有越權和違法的現象，都可以責令改正或者撤銷。

　　此次提交審議的立法法修正案草案就完善審查處理程式和建議意見反饋機制、對常務委員會工作機構在備案審查中的職責作出明確規定。例如，修正案草案增加規定，“全國人民代表大會法律委員會、有關的專門委員會、常務委員會工作機構根據前款規定，向制定機關提出審查意見、研究意見，制定機關按照所提意見對行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例進行修改或者廢止的，審查終止。”

　　根據1981年全國人大常委會關於加強法律解釋工作的決議，有權制定司法解釋的主體僅為最高人民法院和最高人民檢察院。可在許多事實上屬於司法解釋的規範性文件中，其製作主體不僅有“兩高”，而且還有大量的行政機關。比如，今年4月24日，“兩高”聯合公安部、司法部、國家衛生計生委公佈《關於依法懲處涉醫違法犯罪維護正常醫療秩序的意見》。

　　對於司法解釋和部委聯合發出的規範性文件，現實中往往有人將二者混為一談。針對此類突出問題，修正案草案規定，“兩高”作出的屬於審判、檢察工作中具體應用法律的解釋，應當主要針對具體的法律條文，並符合立法的目的、原則和原意；同時明確，“兩高”以外的審判機關和檢察機關，不得作出具體應用法律的解釋。

　　同時，司法解釋要報全國人大常委會備案。叢斌委員建議在“備案”前面加上“審查”兩個字。“作出的司法解釋不是備案就可以了，還要加上審查。司法解釋如果違反法律的規定也不行。”

　　給授權立法“劃紅線”

　　授權期限不得超過5年

　　張春生介紹，我國立法體制規定了全國人大及其常委會有國家主權的事項，國家機構的産生、組織和職權，限制人身自由的強制措施和處罰等10項專屬立法權。“這10項權利只能通過全國人大及其常委會立法來規範，國務院和地方立法都不能涉及。”

　　從實際情況看，當有些重要的法律在全國人大立法條件不成熟時，就需要通過授權來解決。據統計，改革開放以來，全國人大及其常委會通過了14個授權決定、決議。

　　近年來，由於我國授權立法制度比較原則，尤其是有些授權範圍過於籠統、缺乏時限。社會各界要求對授權立法制度作進一步完善的呼聲不斷。

　　此次修正案草案規定，授權決定應明確授權的目的、事項、範圍、期限、被授權機關實施授權決定的方式和應當遵循的原則等，同時規定，授權期限不得超過5年。

　　從歷史上看，改革開放之初，全國人大有2個授權立法，授權國務院在實施國營企業利改稅和改革工商稅制方面制定法規。現行稅收法律有18個稅種，其中全國人大立法的只有3個，另外15個稅種的依據是國務院的條例甚至是暫行條例。“這個法律通過之後，原來的授權處於什麼地位？15個稅種怎麼辦？這些都需要研究。”尹中卿委員進一步強調，不僅稅收法定，收費也應該法定。

　　值得注意的是，修正案草案還新增規定，全國人大及其常委會可以根據改革發展需要作出決定，就特定事項在部分地方暫停適用法律的部分規定。

　　邁向精細化立法

　　健全立法環節品質把關

　　立法品質直接關係到法律的實施效果，是加強和改進立法工作的重中之重。“草案增加了論證會、聽證會、社會徵求意見和組織評估等措施，這些措施對提高立法品質會發揮重大的作用。”陳蔚文委員説。

　　例如，修正案草案規定，法律案有關問題具有較強的專業性或者需要進行可行性評價的，應當召開論證會，聽取專家、有關部門等方面的意見；法律案有關問題存在重大意見分歧或者涉及利益關係重大調整的，應當召開聽證會，聽取利害關係人、有關部門、專家等方面的意見；編制立法規劃和年度立法計劃，應當科學論證評估。

　　現行立法法偏重於立法許可權、立法程式、立法監督方面的制度規制，而忽略對立法主體、立法則素質的制度規制。在法律修改的審議過程中，有些報送的法律草案文本讀起來像是行政部門的語氣，不像是法律語氣。

　　“這反映了我們立法工作機構的專業知識水準，包括工作人員的知識水準也有待提高。”陳蔚文認為，立法品質的提高，除了與程式相關，還與參與立法者的知識結構和水準有密切相關。

　　此外，草案還規定了法律出臺前的評估，即擬提請常委會會議審議通過的法律案，在法律委員會提出審議結果報告前，常委會工作機構可以對法律草案中主要制度規範的可行性、法律出臺時機、法律實施的社會效果和可能出現的問題等，進一步聽取意見，組織開展評估工作等。