本報記者 李海濤

　　我國有近3億未成年人，他們的保護問題一直是人們關切的焦點。在日前舉行的十二屆全國人大常委會第十次會議上，全國人大常委會執法檢查組向大會報告了未成年人保護法實施情況。

　　報告中稱，我國每年約有5.5萬名未成年人意外死亡，農村地區非正常死亡學生佔總數近80%。而從拐賣、遺棄、虐待、性侵、傷害等侵害未成年人人身安全案例分析，受害人多為缺乏家庭監護的農村留守兒童、城鄉流動兒童等未成年人。

　　留守流動兒童保護問題如何加強？相關法律法規如何完善？政府管理部門、家庭、學校和社會都應該承擔哪些責任？在分組審議該報告時，委員們積極建言獻策。

　　儘快把未成年人保護法修改納入議程——

　　相關法律法規還不夠完善，要從法律上強力保護未成年人

　　“在未成年人保護存在的許多薄弱環節當中，農村留守兒童的保護是一個面大量廣的問題。”蔣巨峰委員認為，農村留守兒童問題，最根本的是父母關愛和保護缺位。

　　為此不少委員建議儘快把未成年人保護法的修改納入議程。吳恒委員説，在農村的留守兒童當中，父母雙方都外出的與子女分離的高達43%以上，因此有必要把修改《未成年人保護法》納入到本屆全國人大常委會五年的立法規劃當中，在立法中明確縣、鄉政府和農村基層組織對留守兒童的監護責任，加強建設和管理農村寄宿制學校。

　　在報告中可以看到，我國相關法律法規還不夠完善：一是民法中的監護制度不夠具體，操作性不強。當監護人不履行或不恰當履行監護職責時，難以實施監護權變更。二是刑法中關於虐待罪、遺棄罪、收買被拐賣兒童罪等規定需要修改補充。如虐待罪的責任主體只限于“家庭成員”，幼兒園教師、保姆等非親屬對兒童實施虐待行為，難以按虐待罪追究刑事責任。如對收買被拐賣兒童的行為人，可以不追究刑事責任的相關規定，不利於打擊拐賣兒童犯罪。三是一些社會管理法律中，缺乏對未成年人特殊保護的規定。四是我國現行法律中沒有專門的兒童福利法，在相關法律中雖有一些兒童福利方面的條款，但缺乏對保障對象、實施主體、資金來源、保障方法和保障水準的系統規範。

　　針對上述情況，不少委員提出具體修法建議。其中陳竺副委員長建議民法要進一步細化監護人應承擔的責任，明確哪些具體行為屬於沒有履行監護職責。“孩子是家庭的，也是國家的，現在仍然有一些人認為，父母打孩子天經地義，周圍鄰居即使發現父母存在虐待行為也未必有報案的意識，對不履行監護職責的父母或其他監護人，應進行教育和採取應對的措施。”

　　另外，刑法將虐待罪定義為自訴案件，虐待犯罪在沒有致被害人重傷、死亡的情況下，只有被害人向司法機關提出控告的才處理，對於被害人不控告的，司法機關不能主動受理。

　　在陳竺看來，未成年人由於年齡、智力、認知能力限制，往往是難以行使訴訟權利的，這就導致未成年人合法權益難以得到有效的維護，不利於預防和制止家庭虐待行為的發生。“因此應規定對未成年人受虐待的案件可以自訴，也可以公訴。”

　　建議研究設立未成年人專門保護機構——

　　終結“誰都管誰都不管，誰都有責任但誰的責任都追究不了”的狀態

　　未成年人保護法頒布實施20多年來，社會知曉率不高。檢查中，有的從事教育、治安工作的教師、民警向檢查組坦承，以前不知道有未成年人保護法。

　　檢查結果顯示，有的省級地方政府沒有設立未成年人保護委員會，有的地方未成年人保護委員會一兩年才開一次例會，成員單位缺少協調溝通，工作形不成合力。有些地方和部門重經濟發展，輕社會治理，在未成年人保護工作的組織協調、政策支援、資金投入、監督管理等方面明顯缺位。有的地方把政府職責推給共青團和婦聯組織，保護措施嚴重滯後。

　　“政府管理部門依法保護未成年人責任意識亟待提高。”全國人大常委會副委員長王勝俊代表執法檢查組做報告時指出。

　　“工作狀態整體處於誰都知道誰都不知道，誰都管誰都不管，誰都有責任但誰的責任都追究不了的狀態。現在兒童福利保障不好，兒童安全保障不了，兒童教育保障不好。”張健委員直言。

　　而親自參加執法檢查工作的馬馼委員稱，儘管多數省級地方政府都設立了未成年人保護委員會，但是相關工作的組織協調還是存在很大問題，所以還是要有一個強有力的機構專門來組織協調、統籌解決未成年人的問題。

　　為此報告提出，各級政府要把未成年人保護工作放在經濟社會發展和化解社會矛盾大背景中統籌研究、部署，著力解決未成年人保護工作存在的突出問題。同時建議國務院及有關部門適時研究設立未成年人專門保護機構，統一管理、協調落實未成年人保護相關工作。

　　形成“不可侵犯、不敢侵犯”的社會氛圍——把“兒童優先原則”、“兒童利益最大化原則”和未成年人保護法規定的各項保護措施貫徹到千家萬戶

　　在對未成年人保護方面，家庭、學校和社會還存在許多薄弱環節。王勝俊説，一是家庭監護職責在部分人群中沒有得到有效履行，尤其是農村留守兒童、城鄉流動兒童、離異家庭子女和暫時失去生活依靠的未成年人家庭。二是校園性侵、體罰等安全問題和校車交通事故時有發生，學校保護措施在部分中小學校，特別是鄉鎮中小學校和幼兒園不落實。三是社會保護不力，有些未成年人長期受到虐待、家庭暴力等侵害，鄰居、基層群眾自治組織、政府相關部門干預不夠，保護不力。

　　“留守兒童、流動兒童已經不是一個小的群體。”在蔡昉委員看來，歸根結底，留守、流動兒童現象在於城鄉分割，在於戶籍制度還沒有根本的改變，同時也是基本公共服務提供不均等的一個重要表現。“應該把問題提到體制層面上，而且作為推進改革的重要依據。”

　　未成年人能否健康成長，關係到國家前途和民族命運，關係到億萬家庭的幸福安康。為此報告提出，各級政府要強化國家機關工作人員依法保護未成年人權益的法治觀念和責任意識，把法律的各項規定，融入到貫徹實施未成年人保護法的各項工作中。文化、教育和法制宣傳部門及工會、婦聯、共青團、基層群眾自治組織等，要深入群眾，把“兒童優先原則”、“兒童利益最大化原則”和未成年人保護法規定的各項保護措施貫徹到千家萬戶，讓知法、守法、自覺保護未成年人成為每一個公民的行為準則。同時，依法嚴懲侵害未成年人人身安全犯罪，充分發揮法律威懾作用，形成未成年人人身權利“不可侵犯、不敢侵犯”的社會氛圍，營造全社會關愛、保護未成年人的社會環境。