城市群的形成是有條件的，並且是一個從低級到高級不斷演化的過程，並非所有的城市或地區都能發展成為城市群

　　城市群是以一個或幾個特大大城市為中心，依託良好的自然環境和發達的交通通信網路，由若干規模、功能不同的城鎮共同組成，城市之間具有緊密的經濟社會聯繫，對外具有高度的開放性，是城鎮化進程中形成的一種地域空間組織的高級形態。它具有高密度性、網路性、樞紐性和共生性。城市群的形成是有條件的，並從低級到高級不斷演化的過程，並非所有的城市或地區都能發展成為城市群。如果盲目推進城市群建設，只會適得其反，造成戰略導向上的失誤和不必要的資源浪費。以一定標準劃定的城市群，只能説明這些區域具有成為城市群的基本條件，但每個城市群的成熟程度不同。隨著城鎮化進程的推進，可能會有一些區域也進入到具有城市群特徵的系列中，但有些區域始終不會成為城市群，因為它們不具備城市群形成的基本條件。

　　城市群是我國未來承載城鎮人口的主要區域。城市群作為城鎮化過程中的一種高級形態，對我國的地域空間格局塑造産生了重大影響。目前，我國城市群以大約全國13%的土地，集中約45%的人口和69%的經濟總量，其中京津冀、長江三角洲、珠江三角洲這3大城市群，以2.8%的國土面積集聚了18%的人口，創造了36%的國內生産總值。從未來趨勢看，隨著我國城鎮化水準的提高，城市群的主導作用會更加明顯，以大城市為核心的城市群仍將是我國承載城鎮人口的主要區域，在沿海城市群城鎮人口不斷集聚的過程中，中西部城市群的人口承載能力也將得到提高。同時，城市群人口集中的程度應快於經濟集中的程度，即人口與經濟的匹配程度有所提高。

　　加快改革是促進城市群健康發展的根本保障。城市群是城鎮化發展到高級階段的産物，是市場機製作用下各類市場主體相互作用形成的一種空間形態，理論上講，城市群具有巨大的綜合效益，但我國城市群的發展總體上表現為地理空間上的集聚特徵突出，而城市間合理的功能關係並沒有形成，空間開發利用粗放、區域資源環境等問題也愈發嚴重。未來城市群發展的品質如何，關鍵取決於制約我國城鎮化健康發展的一系列體制機制難題能否破解，包括促進城市間有序競爭的財稅體制能否健全、以GDP為核心的政績考核機制和幹部任用制能否有效改進、政府能否轉變為真正為居民服務的服務型政府、制約各種生産要素在城市間自由流動的障礙能否有效破除、城市間不公平競爭的等級關係能否改善，等等。

　　我們要積極應對城市群發展帶來的挑戰。伴隨人口和經濟活動向城市群進一步集聚，必將帶來對國土空間利用結構的相應變化，為滿足人口經濟活動集中所必需的生産生活空間將進一步擴大，這必然對生態空間、農業空間保護帶來挑戰。同時，巨大的人口和經濟活動，對城市群基礎設施需求、公共産品供給、生態環境保護、資源供給、要素流動的安全性和穩定性都提出了更高的要求，城市間跨界衝突矛盾增多，大城市病、城際發展不平衡等問題也將顯現。而這些問題靠單一城市地方政府難以有效解決，必須通過健全城市群治理機制，發揮中央、地方、社會組織、企業等多元主體的作用，創新多種治理手段，完善相關法律法規，積極有效合作應對。

　　因此，需要引導城市群差異化發展。我國區域發展差異巨大，受區位、自然條件、發展歷史等諸多因素影響，城市群形成發育的狀況不同，應根據每個城市群發展的階段，實施差異化的戰略和措施。總體上講，沿海3大城市群，還包括山東半島和遼中南城市群，將是我國未來參與國際競爭的主導力量，是我國躋身世界經濟強國的重要支撐，這些城市群要更加注重如何提升區域的整體競爭力，通過整合區域資源，提升發展品質和水準，輻射帶動全國其他區域發展。而長江中游等其他城市群大部分仍處於成長髮育階段，要更多地關注城市群中的每個城市能否按照健康的城鎮化道路發展，並引導不同規模的城市以區域視野發現和強化自身在城市群中具備核心競爭優勢的功能。

　　其中，尤其需要不斷健全城市間合作治理機制。在城市群範圍內，行政區與經濟區的矛盾始終存在，隨著城市間經濟聯繫的不斷加強，要通過建立完善城際合作治理機制，解決日益凸顯的大量區域性公共問題越來越重要。構建新型的區域治理機制，可考慮改變傳統的自上而下的治理模式，向自下而上與自上而下相結合轉變，建立起由各級政府、企業和社會組織等共同構成的治理網路。要加快推進全國或區域統一大市場建設，消除制約社會組織參與城市群治理的障礙。要積極推進橫向合作，建立起組織保障、規劃銜接、利益協調、資訊共用、政策協調和爭議解決等機制。

　　（作者單位：國家發改委國土開發與地區經濟研究所）