●2012年，中國在美國已經成為“受管轄交易”數量最大的申報國。相對於中國的投資量，中國投資受到了C FIUS(美國外國投資委員會)的“特殊照顧”。

　　●C FIUS國家安全審查具有如下特點：標準模糊、隨意，行業審查範圍邊界設定寬泛，審查方法不確定，審查程式不透明，對中國國有企業和國有資本重點審查，對金額巨大項目進行非常規處理。對此，需要加以關注並設法應對。

　　●中國需要在國家層面展開與美方的磋商，在中美雙邊投資協議中特別增加針對美國的國家安全審查的條款，要求美方對“國家安全”給出更清晰的定義，就雙方投資糾紛設立仲裁裁決機制，提高美國國家安全審查的透明度等。

　　隨著中國企業對美投資規模不斷擴大，行業不斷增加，中企遭遇美國“安全審查”阻擊的次數和強度也在逐漸升級，其中C FIU S(美國外國投資委員會)更是充當了“急先鋒”。了解披著神秘面紗的美國國家安全審查制度，恰當應對國家安全審查，已成為中國企業對美投資中無法回避的重大課題。

　　中國投資項目受到美安全審查“特殊照顧”

　　伴隨中國企業“走出去”步伐加快，中國企業並購發達國家企業的過程中，經常要面對東道國政府的“國家安全審查”。在各國的審查制度中，美國的國家安全審查最為著名，這不僅因為一旦投資項目進入“國家安全”的調查範圍後，“投資風險”驟然增加，也因為美國的審查標準極為神秘，審查方式不確定，審查過程透明度極低，判決結果的殺傷力卻極強。

　　美國的國家安全審查由C FIU S(美國外國投資委員會)進行，這個機構的職能是審查可能控制美國企業的外籍人士所進行的交易，即《外國投資與國家安全法》(2007年)中所稱的受管轄交易，以確定這類交易對美國國家安全的影響。從組織結構看，C FIU S是個跨部門的機構，其主席是美國的財政部部長，部門成員包括九個部門和辦公室的主管：財政部、司法部、國土安全部、商務部、國防部、國務院、能源部、美國貿易代表辦公室、科學技術政策辦公室。

　　統計數據顯示，C FIU S針對中國的“受管轄交易”數量逐年上升，2012年中國已經成為數量最大的“受管轄交易”申報國。與此相關的一個數據是，2011年中國對美國直接投資流量佔美國F D I總量的比重僅為0.25%，而同年受管轄交易數量較大的英國、加拿大、日本、法國直接投資佔美國FD I總量的比重約為21%、8.2%、8.2%、1.9%。因此有理由相信，相對於中國的投資量，中國投資的美國項目受到了CFIU S的特殊照顧。

　　C FIU S國家安全審查的四個特點

　　C FIU S對中國企業並購的國家安全審查具有如下特點：

　　審查的核心標準模糊、隨意

　　國家安全審查的中心詞是“國家安全”，也就是説，是否威脅美國的“國家安全”是審查的標準，但C FIU S對這個詞的定義非常模糊。

　　2012年C FIU S在年報中給出了對“國家安全”的十二項考慮因素，控制以下類型企業：(1)為美國政府提供産品/服務的企業。(2)對可能造成國家安全隱患，包括潛在網路安全的産品/服務的企業。(3)涉及關鍵性基礎設施的企業。(4)生産某種類型的先進技術的企業。(5)受到美國出口管制的技術、物品、軟體、服務的研發、生産或銷售企業。(6)可以接觸到機密資訊或敏感政府合同資訊的企業。(7)國防、安全、國家安全相關法律執行部門。(8)從事與武器、軍用品生産、航空、衛星、雷達系統相關活動的企業。(9)接近某種類型的美國政府設施的企業。以及以下類型外國人獲得控制權：(1)受外國政府控制者。(2)來自在防止核武器擴散和其他國家安全相關等事項方面有記錄國家者。(3)以往有記錄或有意向損害美國國家安全者。

　　總之，包括之前的《埃克森-弗羅裏奧修正案》、《外國投資與國家安全法》，並沒有給出“國家安全”的清晰定義，這體現了美國國會希望對“國家安全”進行寬泛解釋，不局限于特定行業的意願。沒有明確的“國家安全”定義，會加大C FIU S自由裁量權，也增大了裁決的隨意性。

　　行業審查範圍邊界設定寬泛

　　按照《外國投資與國家安全法》，C FIU S對涉及“關鍵性基礎設施”的行業進行安全審查。關鍵性基礎設施的定義是：無論從物理特性還是實際情況來看都對美國至關重要的系統和資産，如果這些系統和資産不能運轉，將對安全、國家經濟安全、國家公眾健康或安全或上述事項之和産生負面影響。

　　“關鍵性基礎設施”概念存在多方面的問題。首先，“關鍵性基礎設施”涉及的行業非常廣泛，包括農業和食品、國防工業基礎、能源、公共健康和保健、國家紀念碑和圖標、銀行與金融、飲用水和污水處理系統、化學品、商業設施、水壩、應急服務、商業核反應爐、材料和廢品、資訊技術、電信、郵政和運輸、運輸系統、政府設施、關鍵製造業等18個行業，涵蓋中國對美投資幾乎所有行業。其次，C FIU S宣稱不關注相關行業所有並購，美國財政部發佈的《外國人合併、並購、接管條例：最終規定》説明其將考慮“特定”的而不是“某個系列”的系統或資産，C FIU S對這個“特定”一詞仍然沒有給出清晰的界定。最後，一筆並購涉及行業被歸為“關鍵性基礎設施”後，將在多大程度上影響C FIU S的裁定也是不確定的，對此，C F IU S採用的依然是“一案一議”的方式。

　　中國國有企業和國有資本被重點審查

　　根據榮鼎諮詢的統計，2011年之前國有企業佔對美交易金額的70%，私營企業對美投資項目數佔投資項目總量的70%。由於國有企業的所有權在中國中央和地方政府手中，C FIU S懷疑國有企業的投資可能帶有國家戰略和政治意圖，是其“重點防範”的對象。C FIU S還可能認為中國國有企業由於獲得優惠貸款，稅收減免、返還，享受寬鬆的環保和勞工政策，相對於美國企業可能存在“不公平競爭”，從而對美國“國家安全”中的“經濟安全”有所影響。

　　對金額巨大項目進行非常規處理

　　單筆投資額較大的交易幾乎都會引發C FIU S的關注，因為大數額的收購往往更有可能涉及“控制權”。

　　C FIU S認為如果收購者能夠就以下九類“重要事項”作出決定則被認為具有“控制權”。(1)銷售、租賃、抵押或轉移實體的主要資産。(2)重新組織、合併、解散實體。(3)關閉、重新配置或者對實體的生産、運營、研發設備的重大改變。(4)主要花費、投資、發行股票或債券、實體的紅利發放，或者批准實體的運營預算。(5)選擇實體將從事的新的生産線和經營項目。(6)實體可簽訂、終止或不能實現重要的合同。(7)處理實體非公開的技術性、金融性或其他相關資訊機構的政策或步驟。(8)委任或者解雇高級職員或資深經理人。(9)委任或者解雇可以接觸到敏感技術、緊密美國政府資訊的職員。

　　首先，這九類重要事項範圍過寬，標準並不客觀，對並購者較為不利。其次，《規定》沒有明確給出對企業所有權構成“控制”的臨界值，或者無論何種情況下都會判定存在“控制”的其他清晰界限。最後，《規定》還指出即使收購者能夠確定“重要事項”中的一項，也不一定意味著具有控制權。

　　除了以上四個特點，C FIU S的審查方法不確定、審查程式不透明對中國企業的並購都形成了較大的障礙，需要加以關注並設法應對。

　　中國企業應對美國安全審查的方法與策略

　　針對審查標準不明確的策略

　　“國家安全”概念不明晰使中國企業容易發生無所適從、無章可循的情況，大大增加了投資中的不確定性。對這個問題，中國需要在國家層面展開與美方的磋商，在中美雙邊投資協議中特別增加針對美國的國家安全審查的條款，要求美方對“國家安全”給出更清晰的定義，就雙方投資糾紛設立仲裁裁決機制，提高美國國家安全審查的透明度等。同時中國需要進一步完善自身的國家安全審查制度，並對“國家安全”概念給出符合中國利益的界定。

　　針對行業範圍廣泛的策略

　　統計數據和案例顯示，C FIU S重點審查的中國企業大部分為製造業、能源行業、資訊和服務業。寬泛的審查範圍使得一些原本不在C FIU S審查範圍的行業隨時可能進入C FIU S的視線。《規定》指定出現與“對美國國防工業基礎非常重要的産品或核心技術”相關的並購時，企業須主動通知C FIU S。而2013年雙匯國際收購Sm ithfieldFoods屬食品行業，雖然沒有涉及常見的“關鍵性基礎設施”，但仍然成為CFIU S的審查目標。

　　對這個問題，中國企業要重視在非正式申報階段與C FIU S的溝通，儘量了解各委員對並購的態度、對國家安全的具體擔心、在特定行業中是否有減緩這些擔心的方法。對於原本不在“敏感行業”列表上的並購也不抱僥倖心理，對可能涉及國家安全的並購主動進行自願申報。另外中國企業可以採取合理的減緩措施，將敏感技術或資産從並購目標中分離出來，或者在投資方式上，考慮通過並購其他地區的公司間接進入美國。對已經有政治敏感性的能源業和電信業，則需要強調並購的商業利益動機，明確融資來源和自身的治理結構，和CFIU S展開密切合作。

　　針對國有企業和國有資本審查的策略

　　在C F IU S審查的26個中國案例中，投資者為國有企業的案例數量為13個。目前中國國企採用的方法是：通過與外資企業、民營企業組建合資公司，降低中國國企在合資公司中的股權比重；或借重其他企業作為收購的主導方，提高收購的成功率。這方面的例子有北京亦莊國際投資和發展公司與民營企業天寶集團聯手，收購N exteer汽車部門案例。另外也有一些國企通過與外資建立合資企業進行並購，上海錦江國際集團收購州際集團採取的就是這種方式。

　　相比較而言，採用消極投資或借道主權財富基金的方式並不能成為中國企業應對C FIU S審查的有效手段。美國認為中國的主權財富基金實力強大，即使在只獲得較少股權情況下，也有可能對美國公司實施嚴格的管控，因此C FIU S對中國的主權財富基金投資也持謹慎態度。

　　針對項目金額特徵的策略

　　目前，中國並購美國企業的交易存在金額集中度比較高的情況，即數量眾多的單個投資項目金額較小，而極少部分項目的交易金額佔總量比重較大。以2013年為例，雙匯國際收購Sm ithfield單個案例金 額 佔 當 年 並 購 總 金 額 的 比 重 高 于30%。聯想的多筆並購交易金額高達幾十億，甚至上百億美元。這些交易容易引起C F IU S的特別關注，大額的並購金額以及可能形成的“控制權”無疑是C FIU S的考量因素。對中國來説，控制規模巨大投資案例的數量，鼓勵中小企業更多進行對外直接投資可以在一定程度上解決這個問題。

　　(作者單位：中國社科院世界經濟與政治所)