“三農”的難點之一在於農業生産面臨的高風險，十八屆三中全會提出要建立完善農業保險制度，財政部及有關方面圍繞這個體系的建立辛勤耕耘七年，日前碩果顯現。

　　多元化的農業保險體系初步形成

　　自2007年以來，財政部貫徹落實黨中央、國務院精神，實施了中央財政農業保險保費補貼政策，充分發揮財政資金“四兩撥千斤”的杠桿效應，與有關方面共同引導和推動農業保險發展，撬動金融資源服務“三農”，初步形成了多元化的農業保險體系。

　　不斷加大農業保險保費補貼等財政支援力度。近年來，財政部按照“政府引導、市場運作、自主自願、協同推進”的原則，實施了農業保險保費補貼政策，在農戶和地方自願參加的基礎上，為投保農戶（包括規模經營主體）提供一定的保費補貼，引導和支援其參加農業保險，並逐步加大支援力度。目前，補貼品種已由最初的種植業5個，擴大至種、養、林3大類15個，基本覆蓋了主要的大宗農産品；補貼區域已由6省區穩步擴大至全國；補貼比例也在逐步提高，並結合區域、險種情況實施了差異化補貼政策，如種植業由25%提高至中西部40%、東部35%，養殖業為中西部50%、東部40%等。在此基礎上，鼓勵保險機構和地方自主創新，開展特色農業保險。目前，各級財政合計保費補貼比例平均為75%-80%。2007-2013年，中央財政累計撥付保費補貼資金488.2億元。其中，2013年撥付126.88億元，是2007年的6倍，年均增長34%，支援力度持續加大。

　　逐步探索建立了農業保險大災風險分散機制。為防範農業大災風險，財政部在2008年探索建立了農業保險大災風險準備金制度，要求保險機構按照種植業補貼險種保費收入的25%計提大災風險準備金。2013年，財政部進一步完善了相關制度，印發了《農業保險大災風險準備金管理辦法》，分險種、分地區確定了準備金的計提比例區間，明確了準備金的使用、管理等規定，為農業保險的持續健康發展奠定了基礎。同時，鼓勵地方探索建立農業保險大災風險分散機制，如，江西等省份從農業保險經營盈餘中提取部分作為準備金，用於彌補賠付率在一定區間內的損失，如不足可以申請財政賠付支援，超過限額的由保險公司通過再保險解決。總體看，大災風險分散機制在農業風險防範中發揮了積極作用。如，2013年黑龍江洪災中，保險機構通過大災風險準備金和再保險安排，有效保證了農業保險的及時賠付和穩定經營。

　　符合國情的多元化農業保險體系已初步形成。一是市場規模迅速增長。結合農業災害多、底子薄等實際，我國按照“保成本、廣覆蓋”的思路，積極推動農業保險發展，已成為全球第二、亞洲第一的農業保險市場，並於2013年實現多項突破。其中，保費突破300億元，保額突破1萬億元，承保農作物面積突破11億畝，投保農戶突破2億戶次，賠款突破200億元。二是市場供給不斷增加。立足不同區域保險需求，我國農業保險經營主體與産品供給呈現多元化增長。目前，經辦機構已增至20余家，既有全國綜合性保險公司，也有地方專業農險公司；農業保險品種已達90多個，既有中央補貼的大宗農産品，也有蔬菜價格保險等地方特色險種。三是可持續性大幅增強。在保費補貼等政策帶動下，我國農戶投保意識逐步提高，“大數法則”效應充分發揮，農業保險實現了盈虧平衡，並總體盈餘。目前，我國已初步形成了中央“保大宗、保生産、保成本”與地方“保特色、保價格、保産值”相結合的多元化農業保險體系，探索出了一條符合國情、可持續發展的農業保險道路。

　　當前農業保險面臨的問題與挑戰

　　儘管我國農業保險工作取得了一定成效，但我們也清醒地認識到，我國農業保險與國際先進水準和“三農”發展需要相比，還有進一步完善的空間，有的問題既是挑戰，也是未來發展機遇。

　　保障水準和覆蓋面有待進一步提高。根據現行政策，中央財政補貼險種主要保障直接物化成本，凡農戶和地方自願開展的，中央財政均按規定予以補貼。但目前，我國農業保險的實際保障水準仍然較低，其中，三大糧食作物保險的保障水準約為每畝300元，與平均400元左右的直接物化成本相比，還可在政策允許範圍內進一步提高。此外，目前我國糧食作物的投保率約為50%，其中三大糧食作物平均投保率為65%，與美國等發達國家相比，還有一定的提升空間。這既有農戶保費負擔能力較弱和投保意識有待增強的因素，也有保險機構主動創新不足和風險承擔能力較弱等原因。同時，保障水準和投保率的提高會增加保費補貼金額，部分地方政府出於財力考慮，提高保障水準和投保率存在一定難度。

　　“全鏈條”的大災風險分散機制仍未建立。健全的農業保險大災風險分散機制，一般包括直保市場、再保險市場、地方、中央等多個層次，以有效分散農業大災風險。目前，我國在直保環節建立了大災風險準備金制度，再保險環節具有商業再保險，但由於多種原因，地方和中央層面的大災風險分散機制仍未完全建立。其主要難點在於，我國農業保險起步相對較晚，目前有關方面對各地區、各險種的風險類別、發生概率、損失程度等數據積累有限，精算難度較大，難以為研究各方責任分擔機制提供充分依據。此外，部分地方雖然給予了承諾賠付支援，但主要是臨時性措施；有的通過預算提前安排準備金，但普遍反映財力吃緊。總體看來，系統的制度化安排還待進一步加強。

　　日益增長的補貼訴求需要給予適當引導。近年來，有關方面希望中央財政不斷擴大補貼範圍，如將蠶桑、花卉等地方特色農業保險納入中央補貼險種，同時，進一步提高中央補貼比例，甚至由中央財政全額補貼。相關方面支援“三農”的出發點可以理解，但過度強調中央補貼責任，尤其對部分僅是個別省份或市縣的特色農産品進行補貼，不僅難以厘清中央與地方的事權與支出責任，也不利於政策的公平和持續。同時，財政補貼比例宜合理，既要支援農戶參加保險，也要逐步培育市場理念，發揮市場的決定性作用，防範補貼比例過高形成道德風險。國際上，即便是美國、加拿大、日本等發達國家，也是經過多年逐步擴大補貼範圍，且平均保費補貼比例大多為60%左右。因此，對於日益增長的補貼訴求，需要結合我國國情和財力狀況，予以統籌考慮和正確引導。

　　此外，以下幾個問題也需要關注：一是由於我國農業保險發展時間較短，數據積累分析相對不足，一定程度上影響了農業保險的産品設計、條款費率厘定等工作，難以滿足日益多元化的“三農”保險需求。二是保險機構基層服務能力總體較弱，對基層政府部門較為依賴，二者權責利關係和費用管理等還有待進一步規範。三是個別地方農業保險工作存在不公開到戶、虛報保費規模等違規行為，有的甚至騙取補貼資金，需要進一步加強監管。

　　鼓勵創新 明確事權 建立大災風險分散機制

　　下一步，有關方面要繼續堅持“政府引導、市場運作”等4項原則，圍繞“三農”工作重點，明確農業保險政策重心，積極穩妥做好相關工作，更好地服務“三農”發展。

　　處理好政府與市場的關係，以“保大宗、保生産、保成本”作為政策支援重點，並積極鼓勵創新。一國的農業保險政策，與其“三農”工作重點、各級財力狀況、農業保險發展階段等密切相關。目前，保障糧食安全仍是我國“三農”工作的重點，尤其在各級財政收入放緩的情形下，更要優先保障好大宗農産品。對於地方特色經濟作物保險，應主要發揮市場的決定性作用，鼓勵各方探索創新，增強其內生發展能力。同時，借鑒美國等發達國家經驗，既要逐步加大對農業保險等“綠箱”政策的支援，也要鼓勵創新、規範市場、健全制度，還要統籌考慮總體財力狀況、農業保險發展階段、支農體系頂層設計等，處理好農業保險金融支農與其他補貼的關係，充分發揮政策合力。結合國情和國際經驗，目前我國農業保險工作宜按照“突出重點、鼓勵創新”的思路，以“保大宗農産品、保農業再生産、保直接物化成本”為政策支援重點，並積極鼓勵探索創新，有條件的可給予一定支援，在練好“內功”的基礎上，逐步完善政策。

　　合理劃分事權與支出責任，加大政策支援力度，提高農業保險保障水準與覆蓋面。一是重點加大對産糧大縣三大糧食作物保險的支援力度。按照2014年中央一號文件精神，在對産糧大縣財力、農業保險規模等調研的基礎上，中央與省級財政共同提高對産糧大縣三大糧食作物保險的補貼比例，逐步減少或取消其縣級保費補貼，支援其提高覆蓋面，力爭實現“願保盡保”。二是鼓勵和支援提高保障水準。根據現行規定，積極支援各地提高保障水準，覆蓋直接物化成本，有關部門可考慮通過示範性條款等予以引導，中央財政按規定給予補貼。在此基礎上，鼓勵保險機構通過附加險或新産品等方式，進一步提高保障水準，逐步覆蓋地租等成本，滿足規模經營主體需求，有條件的地方可給予一定支援。同時，對地方特色農業保險進行摸底調研。

　　夯實基礎工作，進一步建立和完善多方參與、共擔風險的農業保險大災風險分散機制。一是落實現行制度。督促保險機構認真落實好農業保險大災風險準備金制度，及時足額計提大災風險準備金，增強應對農業大災風險能力。二是完善農業再保險體系。農業保險經辦機構應充分做好再保險安排，中資再保險公司要進一步提高風險識別、定價、分散等能力，完善農業再保險市場，有效分散農業風險。三是夯實基礎工作。有關部門共同做好自然災害風險數據積累、保險精算等相關工作，在此基礎上，測算風險費率、保障水準、分擔比例等，為研究完善大災風險分散機制提供參考。四是研究制度框架。合理界定保險機構、再保險市場、中央、地方等職責邊界，研究建立多方參與、共擔風險的“全鏈條”農業保險大災風險分散機制。

　　進一步加強協同配合，積極穩妥推進工作，促進農業保險持續健康發展。一是保險機構要充分發揮市場主體作用，提高服務意識與能力，加強基礎數據積累，加大産品創新力度，擴大農業保險覆蓋面，滿足多元化的市場需求。二是建議監管部門將農業保險作為工作重點，進一步加大監管力度，完善相關監管制度，加強對經營主體的監督指導，推動農業保險健康有序發展。三是建議農林等有關部門在現有工作的基礎上，進一步發揮專業優勢，強化責任與服務意識，協同推進農業保險工作，規範基層部門與市場主體的關係。此外，有關方面要進一步加大對農業保險的組織、宣傳和推動力度，促進農業保險健康可持續發展。

　　農業保險：在服務“三農”中發揮積極作用

　　“三農”問題的難點之一在於農業生産面臨的高風險。農業保險作為市場化的風險分散機制，通過政府與市場、財政與金融的有機結合，充分發揮其防範分散風險的核心功能，為緩解“三農”難題、服務“三農”發展起到了一定的積極作用，成為各級政府支農的重要“抓手”。

　　轉變農業防災救災方式，服務糧食穩産增産。一是由“行政決策”向“市場契約”轉變，準確公平。農業保險依據保險合同和受災程度確定賠付對象和數量，“保得多、受災重、賠得多”，避免了傳統救濟可能存在的“吃大鍋飯、撒胡椒粉”問題，有的放矢、準確公平地解決了再生産資金需求。二是由“政府救濟”向“保險理賠”轉變，快捷有效。根據農業保險有關規定，保險機構一般與農戶達成賠款協議後10天內支付賠款，“綠色通道”理賠時間更短，有效提升了農業防災救災的效率，為及時恢復再生産提供了積極支援。如2013年黑龍江洪災中，災後6天就有農戶拿到賠款。三是由“政府管理”向“市場服務”轉變，公開公正。通過保險機構提供承保理賠等服務並公示，轉變了由政府管理農業風險的傳統模式，老百姓既知道農業保險是黨和政府的支援政策，也明白要按市場規矩辦事，增進了農業防災救災的公開公正。2007-2013年，我國農業保險實現保費約1150億元，提供風險保障約4萬億元，與中央財政補貼資金488.2億元相比，使用效應放大80倍左右；支付賠款逾740億元，為及時恢復農業再生産、促進糧食穩産增産發揮了積極作用。

　　保障農戶生産生活穩定，維護農戶切身利益。農業自然災害對農戶生産和生活造成嚴重影響，“因災致貧、因災返貧”問題在一定範圍內依然存在。農業保險的快速發展，為農戶的生産和生活編織了一道“安全網”。一方面，增強了農戶再生産和擴大生産的能力。農業災害的影響不僅在一時，更可能對全年收成及後續生産造成持續影響。2007-2013年，我國農業保險戶均賠款約550元，幫助農戶及時購買種子、化肥等必需品，快速恢復再生産，減輕了災害對農戶的影響。更重要的是，農戶尤其是規模經營主體將農業保險比作“定心丸”，進一步堅定了擴大生産的信心，一定程度上促進了農業規模生産。另一方面，保障了基本生活穩定。農業生産是廣大農戶的重要收入來源，農業保險在保障農戶持續生産的同時，也有利於穩定農戶收入和基本生活水準。遇到重大自然災害，農業保險賠款更顯重要，如黑龍江洪災中戶均賠款5300多元，佔該省農村居民年均收入62%，最高的一戶獲得賠款350余萬元，成為農戶災後生活的重要“救急錢”。

　　發揮風險保障功能，推動農村金融協同發展。金融對農村經濟社會發展具有重要意義，但多年來農村金融也受到農業生産風險較高的困擾。農業保險作為市場化的風險分散機制，可有效提升農戶抵禦風險的能力，降低銀行面臨的還貸等風險，增強銀行的放貸信心。因此，農業保險與農村信貸這兩種具有較強互補性和協同性的農村金融工具，相互聯合可實現“1+1>2”的效果，推動農村金融的協同發展。如，為抵押林業財産辦理森林保險，有力推動了林權抵押貸款增長。同時，很多地方探索開展了農業保險與信貸相結合的“銀保模式”，一定程度上緩解了貸款難題，推動了相關産業發展。以陜西“銀保富”為例，通過財政保費補貼，引導農戶投保蔬菜大棚保險，銀行為投保農戶發放信貸，有力支援了農戶通過設施農業增收致富。

　　近年來我國農業保險的良好發展，既得益於黨中央、國務院的高度重視和正確領導，也得益於農業保險工作堅持了“四項基本原則”，處理好了“兩個方面關係”。首先，黨中央、國務院對農業保險工作高度重視。自2004年以來，連續多年中央一號文件對農業保險工作提出要求，為做好農業保險工作指明瞭方向。同時，各部門、各地方政府也高度重視並積極推進農業保險工作，部分地方還成立了專門的領導小組。其次，堅持了“政府引導、市場運作、自主自願、協同推進”四項原則。按照上述四項原則，中央財政通過保費補貼、稅收優惠等政策，發揮財政杠桿效應和引導作用，與農業、林業、保監等各部門密切協作，調動了農戶的投保積極性，激發了保險機構市場化經營的熱情，鼓勵了地方政府的探索創新，逐步培育了各方的市場理念，促進了農業保險的持續健康發展。最後，妥善處理了“政府與市場、中央與地方”的兩個關係。政府結合“三農”工作重點、各級財力狀況、農業保險發展階段等，對存在“市場失靈”、符合“三農”重點的農業保險領域給予支援，市場可以調節的則主要由市場解決。在此基礎上，中央財政對關係國計民生和糧食安全的大宗農産品給予重點支援，並鼓勵地方結合實際開展特色優勢農産品保險，從而推動了農業保險的多元化發展。