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用制度保證天藍地綠水凈

  • 發佈時間:2014-08-29 05:38:34  來源:經濟日報  作者:佚名  責任編輯:羅伯特

  2014年4月24日,十二屆全國人大常委會第八次會議通過了《中華人民共和國環境保護法》修訂草案,並將於2015年1月1日起施行。這部被稱為“史上最嚴”的環保法,從環境規劃、環境標準、環境監測、生態補償、排污許可、處罰問責等方面,對環保的基本制度作了規定。這是我國環境立法史上的又一座里程碑,是加強生態文明制度建設的重要成果。生態環境是人類的生存之本、發展之基。向環境污染宣戰,打贏環保攻堅戰,必須深化生態文明體制改革,建立系統完整的生態文明制度體系,用最嚴密的法律、最嚴格的制度護航“美麗中國”。

  一 生態文明重在建制

  面對日益突出的環境問題,很多人發出疑問:近年來全社會對環境保護不可謂不重視、投入不可謂不大,為何環境品質不僅沒有好轉,還在進一步惡化?到底是什麼原因導致的?

  客觀上講,我國正處於工業化中期,發展方式粗放,經濟結構不合理,高污染、高能耗、資源型企業佔很大比重,不可避免會造成對環境的污染和破壞。但不可否認,目前的環境問題有不少是人為造成的,其中改革不到位,體制不完善、機制不健全,是深層次的制度原因。

  相關領域制度不健全。這些年來,我們在生態環境保護方面建立了一整套制度體系,僅環保法律法規就多達120余部,環境立法速度居各部門法之首。但有些領域依然存在制度空白、無法可依的情況,如土壤污染防治法、環境損害賠償法、有毒化學物質污染防治法等至今未出臺;有些領域雖然有制度,但明顯滯後於環保實踐,如1987年頒布實施的《中華人民共和國大氣污染防治法》,自2000年修訂後,已經14年沒有改動過,對細顆粒物(PM2.5)防治、聯防聯控等內容沒有涉及。

  近年來我國修訂的有關環境保護的法律

  1.2008年2月28日,修訂通過《中華人民共和國水污染防治法》。

  2.2010年12月25日,修訂通過《中華人民共和國水土保持法》。

  3.2013年6月29日,修訂通過《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》。

  4.2013年12月28日,修訂通過《中華人民共和國海洋環境保護法》。

  5.2014年4月24日,修訂通過《中華人民共和國環境保護法》。

  制度銜接不到位。環境污染治理是一個系統完整的過程,必須控源頭、管過程、重懲處,形成環環相扣、嚴絲合縫的制度體系。但是,過去我們在制度設計上缺乏整體思維,往往“頭疼醫頭、腳疼醫腳”、“按下葫蘆浮起瓢”,制度碎片化現象突出,各種規章制度之間缺乏銜接、協調和配合,存在制度盲區。

  制度執行不力。在現行體制下,基層環保部門從屬於地方政府,不能挺直腰桿獨立執法,環境監管難以到位。比如,一些地方為了發展經濟,要引進高耗能、高污染項目,環保部門迫於當地政府的壓力,不得不放行,致使環境影響評價形同虛設。同時,環保部門監管能力不足,與其被賦予的職能和擔負的任務嚴重不相匹配,心有餘而力不足,導致制度執行打了折扣。

  這些制度上的問題,是長期積累的結果,成為環境治理的“攔路虎”,只有通過改革才能從根本上加以解決。黨的十八屆三中全會明確提出,深化生態文明體制改革,加強生態文明制度建設。我們要按照全會部署,建立起源頭嚴防的制度、過程嚴管的制度、後果嚴懲的制度,為確保天藍、地綠、水凈,構築起堅不可摧的制度屏障。

  二 怎麼做到源頭嚴防

  俗話説:“揚湯止沸不如釜底抽薪。”很顯然,環境污染治理到一定階段,如果我們只盯著解決已經出現的污染問題,不從源頭抓起,可能一時見效,但往往是防不勝防,治而復生。所以,防治環境污染,必須從源頭上抓起,最大限度地減少污染物的産生。

  目前,我國在源頭防範上,已經建立了一些制度。比如,2010年12月,國務院頒布實施了《全國主體功能區規劃》,對生態脆弱、環境容量小的地區作出了限制開發和禁止開發的要求。又如,《中華人民共和國環境保護法》早就明確規定:“建設項目中防治污染的設施,必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投産使用。”這對於加強污染防治設施的建設、減少新污染和破壞起到積極作用。

  問:什麼是主體功能區?

  答:主體功能區,是指根據不同區域的資源環境承載能力、現有開發強度和發展潛力,統籌謀劃人口分佈、經濟佈局、國土利用和城鎮化格局,確定不同區域的主體功能,並據此明確開發方向,完善開發政策,控制開發強度,規範開發秩序,逐步形成人口、經濟、資源環境相協調的國土空間開發格局。

  但在實踐中,源頭防控制度仍然存在許多缺陷,制度的約束力沒有充分發揮。下一步,應在健全現有制度的基礎上,加大創新力度,著眼源頭防控上的突出矛盾和問題,有針對性地查漏補缺,構建嚴密堅固的“防污堤”。當前,最重要的任務就是要把好三道關口。

  把住規劃關。保護環境,規劃先行。國家、城市的空間需要按照用途統籌設計,就如同一個家,需要分出客廳、臥室、廚房、衛生間和儲藏室等,讓不同的區域承載不同的功能,在經濟發展的同時劃定並嚴守生態紅線。堅定不移實施主體功能區制度,在重要生態功能區、陸地和海洋生態環境敏感區、脆弱區,嚴守生態環境保護的底線,下決心退出一部分人口和産業,降低經濟活動強度,有序實現耕地、河湖休養生息。目前,相關部門正在研究編制關於構建國家生態紅線的指導意見,抓緊推進試點城市環境總體規劃編制。各地要根據主體功能定位,科學編制各自的空間規劃,明確開發管制界限,推動本地經濟發展與環境保護相協調。

  把住準入關。環境影響評價,是預防污染源出現的“控制閥”。應進一步深化環評制度改革,嚴格項目環評,從嚴控制高耗能、高污染、資源性項目,以及低水準重復建設和産能過剩建設項目,避免“帶病”項目開工;大力推進戰略環評,加強流域、水利水電等領域的規劃環評,推廣應用環渤海沿海地區、海峽西岸經濟區等五大區域戰略環評成果。儘快發佈《建設項目環境影響後評價辦法》,研究修訂《建設項目環境保護管理條例》,加強事中事後監管。

  把住排放總量關。一個國家、一個地區的環境容納污染物是有限度的,一旦突破就會帶來嚴重後果。必須健全並嚴格執行污染物排放總量控制制度,使污染物排放總量始終控制在環境可承載範圍內。“十二五”期間,我國明確了二氧化硫(SO2)、氮氧化物(NOx)、化學需氧量(COD)、氨氮(NH3-N)4項主要污染物的總量減排目標,從目前看完成預期任務壓力還很大。必須嚴格落實減排目標責任制,確保完成任務不打折扣。進一步完善污染物排放許可制度,實行企事業單位污染物排放總量控制,制定具體明確的實施辦法,規範污染物排放許可行為,禁止無證排污和超標準、超總量排污。加快出臺排污權有償使用交易試點工作指導意見,建立國家排污權交易中心。

  三 怎麼做到過程嚴管

  眾所週知,在日常生産生活中,隨時隨地都可能産生污染物,破壞人們賴以生存的美麗家園。因此,必須建立生態環境保護過程監管體系,盯緊、盯死可能産生污染的環節,堅決杜絕違法排污行為。

  從國外看,強化過程監管的制度制約,是一些國家在環境治理中的普遍做法。以美國為例,針對大氣污染治理,1970年、1999年先後頒布《清潔空氣法》、《區域灰霾控制規定》,明確州與州之間、州內部的郡(市)之間都要加強空氣品質監測預警,完善地區間協調和合作機制,建立起覆蓋全美的立體式、全方位的監管網路,為有效防治大氣污染發揮了至關重要的作用。

  ◎ 環境警鐘日日驚心,生態保護時不我待。治理污染不能等風靠雨,而要主動作為。

  ◎ 霧霾“大兵壓境”,人人都是受害者;消除“十面霾伏”,人人都是主力軍。

  ◎ 環境保護既不能走“先污染後治理”的老路,也不能走“守著青山綠水苦熬”的窮路,而要走“青山綠水金銀寨”的可持續發展新路。

  ◎ 只有用法律和制度才能捆住“權力”和“利益”的雙手,讓它們對環境少些干預和破壞,多些保護和建設。

  從我國情況看,長期以來,污染防治以屬地管理為主,強調地方政府的責任,但在實踐中條塊分割的弊端日益顯現,地方保護主義傾向突出。加之污染物具有流動性和複雜性,不是“木頭人”,不會呆在原地不動,而是“隨風飄流”、“隨波逐流”,從而容易造成“東家污染,西家埋單”的情況,久而久之就會導致責任不清、監管缺位,治理效果不盡如人意。

  生態系統的整體性,決定了污染防治不能各自為戰,“各家自掃門前雪”。應打破區域界限,從監測預警、污染治理、生態補償等方面建立區域間聯動協調機制,實現過程監管的“無縫銜接”。

  完善監測預警體系。監測是環境監管的“千里眼、順風耳”。監測準,才能做到“心中有數”,對污染防治有的放矢、對症下藥。必須集中力量加強先進環境監測預警體系建設,完善環境監測網路,強化監測站標準化建設,擴大監測範圍。目前,我國已經建立國家、省、市、縣四級環境監測機構,對主要污染物實現了分級分層的全方位監測,全國74個城市建成了496個空氣品質監測點位,2014年還將在全國116個城市新建440余個監測點位。

  落實誰污染誰付費。在生態環境保護和治理過程中,誰污染、誰付費,天經地義;誰受益、誰補償,理所應當。企業作為環境治理第一責任主體,應該加大投入,完善治污設施建設,加強生産全過程的環境治理,儘量減少對環境的污染和損害。地方政府要對環境品質負總責,嚴格落實地方政府環境目標責任制,在環境治理上花大錢、出實招,還百姓一片藍天碧水。同時,完善對重點生態功能區的生態補償機制,推動地區間建立橫向生態補償制度。

  建立聯防聯控機制。就是要打破“一畝三分地”的思維定式,跨地區、跨領域聯合作戰,建立陸海統籌的污染防治區域聯動機制。在大氣污染防治方面,京津冀、長三角、珠三角等重點區域,已建立聯防聯控協作機制。其他地方也要結合地理特徵、經濟社會發展水準、污染程度、城市空間分佈以及污染物輸送規律,加快建立健全區域協作機制。在水污染防治方面,促進海洋環境保護與流域污染防治有效銜接,以流域為控制單元,建立流域環境綜合管理模式。

  四 怎麼做到後果嚴懲

  2014年6月12日,最高人民檢察院通報:從2013年6月至2014年5月,全國檢察機關共批准逮捕涉嫌污染環境罪案件459件799人,起訴346件674人,相比2012年至2013年同期的批准逮捕56件116人、起訴49件145人,辦案數量大幅度提升。2014年7月3日,最高人民法院宣佈設立環境資源審判庭。這些資訊都透露出一個強烈的信號:我國正在不斷加大對環境犯罪行為的打擊和懲戒力度。

  周生賢:建立獨立而統一的環境監管體系

  環境保護部部長周生賢認為,長期以來,由於職能交叉,造成執法主體和監測力量分散,環保領域多頭執法問題突出。要健全“統一監管、分工負責”和“國家監察、地方監管、單位負責”的監管體系,有序整合不同領域、不同部門、不同層次的監管力量,完善監管的法律授權,建立獨立而統一的環境監管體系。

  重污整治,須施重拳。目前,我國環境污染事件頻發,環境保護形勢嚴峻,只有依法從重從嚴治理,才能真正起到警示和震懾作用,使環境監管部門發揮最大效能。反之,若對不法排污企業“打不疼”、“打不死”,法律的尊嚴、監管的權威就會喪失。應保持高壓態勢,用鐵腕嚴厲打擊破壞環境違法行為,對那些明知故犯的個人依法定罪,對屢教不改的企業罰到傾家蕩産,從根本上扭轉環境保護不力的局面。

  建立環境損害評估制度,做到處罰有據。鑒定評估是環境損害賠償、處罰的前提。只有對污染損害進行科學鑒定,作出定量化的評估,才能使污染者付出應有的代價、受害者得到相應的賠償。應貫徹落實《關於開展環境污染損害鑒定評估工作的若干意見》,制定環境污染損害鑒定評估技術規範,組建鑒定評估專業隊伍,推進立法進程,到2020年基本形成覆蓋全國的環境污染損害鑒定評估工作能力。

  新修訂的《中華人民共和國環境保護法》有關規定解讀

  1.按日計罰。企業事業單位和其他生産經營者違法排污,受到罰款處罰,被責令改正而拒不改正的,按照原處罰數額按日連續處罰。

  2.治安處罰。對“未批先建”拒不改正、未取得排污許可證拒不停排、通過暗管等方式違法排放等4種行為,除依照有關法律法規規定予以處罰外,還引入了治安拘留處罰。

  3.連帶責任。環境影響評價機構、環境監測機構以及從事環境監測設備和防治污染設施維護、運營的機構,在有關環境服務活動中弄虛作假、對造成的環境污染和生態破壞負有責任的,應當與其他責任者承擔連帶責任。

  4.增加環保部門職權。對違反法律法規規定排放污染物,造成或者可能造成嚴重污染的,環保部門可以查封、扣押造成污染物排放的設施、設備。

  5.健全問責機制。對違法實施行政許可、包庇環境違法行為等9種行為,對政府或部門直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予記過、記大過或者降級處分;造成嚴重後果的,給予撤職或開除處分,其主要負責人應引咎辭職。

  加大懲治力度,讓違法者付出沉重代價。“違法成本低、守法成本高”一直是環境治理領域廣受詬病的現象。新修訂的《中華人民共和國環境保護法》,增加了“按日計罰”制度,對持續性的環境違法行為進行按日、連續的罰款,違反時間越久,罰款越多,而且對情節嚴重的環境違法行為適用行政拘留等處罰,為嚴格執法提供法律依據。必須加大環境執法力量的整合力度,強化環境執法權威,做到嚴格執法、敢於碰硬,對各類環境違法行為發現一起,查處一起,絕不手軟。

  嚴格問責機制,使各級領導幹部始終繃緊環境安全這根弦。治污先治官。將環境保護相關指標納入地方各級黨委政府考核評價體系,實行環境保護“一票否決”。建立生態環境損害責任終身追究制,對那些不顧生態環境盲目決策、造成嚴重後果的人,無論升職、離職或者退休,必須一查到底。絕不能容忍把一個地方環境搞得一塌糊塗,然後拍拍屁股走人,官還照當的現象。對環保部門中失職瀆職、不作為甚至充當“保護傘”的,應追究其責任;造成嚴重後果的,應撤職或者開除,其主要負責人應當引咎辭職。2013年,全國檢察機關共查辦涉及生態環境的瀆職犯罪1196人;2014年1月至4月,查辦了349人,今後還將進一步加大力度查辦環境領域的職務犯罪。

  天藍、地綠、水凈,是億萬百姓熱切嚮往的美麗中國夢。只要舉國上下齊心協力,形成系統完整的生態文明制度體系,持之以恒地抓下去,我們的夢想一定會變為現實。

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