昨天，第十二屆全國人大常委會第十次會議舉行，有“經濟憲法”之稱的預演算法修正案（草案）正式上會四審。四審稿不僅要求預算支出編制更細緻，還建議增加建立地方債風險評估和預警機制以及責任追究制度。隨著四審稿有望獲得表決通過，我國新預演算法有望于本週末出臺，為新一輪財稅體制改革啟幕。

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　　預算範圍

　　政府所有收支都納入預算

　　本次預演算法修正案強調全口徑預算，即各級政府所有收支都納入預算。預算包括了一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算等四本預算。相對於現行的預演算法，四審稿還規定，政府的全部收支應當上繳國家金庫，任何部門、單位和個人不得截留、佔用、挪用或者拖欠。

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　　對立法宗旨的完善

　　被認為是腐敗溫床的“小金庫”經過多輪清理仍然普遍存在，其形成就源於現行的預演算法未將政府全部收入納入預算之中。

　　北京大學財經法研究中心主任劉劍文認為，四審稿最大亮點是對立法宗旨的完善，政府由管理主體變為管理對象，用法律約束行政權力，讓人民監督政府花錢。

　　上海財經大學教授蔣洪表示，審議稿提出“全部收支都應當納入預算”，且由原來的狹義公共預算擴展到四本預算組成的體系，這是比較大的進步。

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　　編制細化

　　按功能和經濟分類編預算

　　四審稿還提出，各級預算支出應當按其功能和經濟性質分類編制。政府收支分類科目，收入分為類、款、項、目；支出按其功能分類分為類、款、項，按其經濟性質分類分為類、款。

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　　方便知曉資金用途

　　北京大學財經法研究中心主任劉劍文介紹，目前我國預算收支編列包括按功能分類和按經濟分類兩套主要體系。當前，我國財政預算公開一般是按功能分類。中國政法大學財稅法研究中心主任施正文認為，政府支出只有按功能分類後再按經濟分類，才能進一步細化預算，説明政府各項職能的具體支出差別，例如是發了工資，還是購置了其他資産。因此按經濟分類有助於公眾知曉資金用於何處，方便對政府的支出進行經濟分析並行使監督權。此外，財政部應以預演算法修訂為契機，進一步調整每級的科目設置，盡可能加以細化。

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　　預算公開

　　債務和機關運作費需公開

　　四審稿規定應將本級政府舉借債務情況，包括“三公”經費在內的機關運作經費的安排使用情況等重要事項作出説明。

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　　將“預算公開”入法

　　現行預演算法對預算公開“只字未提”，而如今包括三公經費在內的機關運作費以及政府債務，一直是公眾關注的焦點。修改後的預演算法可謂邁出一大步。不僅將“預算公開”入法，還規定公開的時效和內容。

　　針對四審稿提出的地方債公開問題，劉劍文建議，這方面要注意預算修改一定要公開，也就是追加資金的預算調整要告知社會。

　　而對於機關運作經費公眾很關注每人平均費用，劉劍文表示，根據政府資訊公開程度應不斷深入的要求，公開各部門人員數量和構成情況，或者直接公佈每人平均行政經費支出的指標，也是滿足公眾監督需求的手段之一。

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　　地方債務

　　建地方債務評估預警機制

　　四審稿增加規定，國務院建立地方政府債務風險評估和預警機制、應急處置機制，以及責任追究制度。

　　同時，還明確地方政府舉債只能用於公益性資本支出，且要有償還計劃和穩定的償還資金來源。

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　　強調償還責任和風險控制

　　中國社科院財經戰略研究院研究員楊志勇認為，四審稿中關於地方債的表述更加細化，也更強調可操作性。在允許地方政府適度發債的同時，更強調償還責任和風險控制。在當前地方舉債有總量控制的前提下，風險評估和預警機制的重要性還不那麼明顯。但如果是在完全市場化的融資環境下，這一機制就會成為防範風險非常重要的環節。

　　同時，四審稿還提出了問責機制，劉劍文認為，地方政府違反預演算法規定舉債，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，可以直接撤職或開除。最終真正能夠實現在地方債發行方面約束政府和地方首長的目的。

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　　轉移支付

　　建轉移支付評估退出機制

　　這次審議稿增加了建立健全專項轉移支付定期評估和退出機制的規定，明確了上級政府在安排專項轉移支付時，不得要求下級政府承擔配套資金，但是上下級政府共同承擔的事項除外。同時規定，凡市場競爭機制能有效調節事項，“不得設立專項轉移支付”。

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　　首明確轉移支付法律地位

　　中央對地方財政轉移支付看似離百姓很遠，實際關係百姓福祉的教育、醫療、社保等很多民生資金都出自轉移支付。專項轉移支付過多會助長地方“跑部錢進”風氣，引發腐敗浪費的同時，又加重地方配套負擔，成為改革難題。

　　“修改後的預演算法首次明確了轉移支付的法律地位，為未來制定財政轉移支付法打下基礎。”劉劍文説，目前我國每年轉移支付和稅收返還資金超過4萬億元，但資金管理一直缺少法律規範，只有一部財政臨時性規定。近年來一系列套取、挪用資金違規現象與制度不健全有直接關係。

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　　審查監督

　　人大對重點項目重點審查

　　這次四審稿增加規定，各級人大應對預算草案中重點支出和重大投資項目的預算安排是否適當進行重點審查，縣級以上人大常委會和鄉級人大應對決算草案中重大投資項目資金的使用和績效情況、預算穩定調節基金的規模和使用情況進行重點審查。此外，四審稿特別增加了一條規定，“縣、鄉級人大在審查預算草案之前，應組織基層人大代表聽取選民和社會各界的意見”。

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　　強化人大對預算審查監督

　　長期以來由於預算編制缺乏剛性約束，預算調整隨意性大，造成了財政資金的鉅額損失和浪費，一些拆了建、建了拆的工程屢屢引發群眾不滿。四審稿在強化人大對預算審查監督方面亮點很多，如要求聽取選民和社會各界意見確保預算的科學民主。此外，武漢大學法學院教授熊偉表示，明確人大審查重點內容，確保監督更有針對性。只有人大監督更細化、可操作，才能確保監督權真正有效落地。

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　　預演算法10年修訂路

　　我國現行預演算法于1994年在第八屆全國人大二次會議上通過，1995年1月1日正式實施，迄今已20年。隨著經濟社會發展，預演算法逐漸暴露出一些不完善的地方，如預算編制不夠細化、預算透明度不足、地方政府舉借債務存爭議等。

　　2004年，我國啟動預演算法修訂。然而，修訂工作由於種種原因而延後。直到2011年11月，國務院第181次常務會議討論通過了預演算法修正案草案，並於12月提交全國人大常委會進行了初審。此時距2004年啟動預演算法修訂已有七年之久。

　　2012年6月，預演算法草案迎來二審。隨後，草案通過全國人大網向社會公開徵求意見，吸引了1.9萬人參與，徵集到33萬條意見，其中3.4萬條提出了具體修改意見，足見社會各界對這一法案的關注。

　　二審稿公開徵求意見之後，由於社會各界對預演算法如何修改爭論不休，修改工作曾有兩年杳無音訊。直到2013年底，中共十八屆三中全會對全面深化改革做出總體部署，人們看到了重啟這一法案修改的重要契機。

　　①預算執行情況是否符合預算決議要求

　　②預算安排是否符合預演算法規定

　　③預算安排是否貫徹國民經濟和社會發展的方針政策，收支政策是否切實可行

　　④重點支出和重大投資項目的預算安排是否適當

　　⑤預算的編制是否完整

　　⑥對下級政府的轉移性支出預算是否規範、適當

　　⑦預算安排的債務是否合法、合理，是否有償還計劃和穩定的償還資金來源

　　⑧與預算有關重要事項的説明是否清晰。（據四審稿）