跨越三屆人大、歷經十年的《預演算法》修改有望畫上句號。預演算法修正案（草案）今日起將提請十二屆全國人大常委會第十次會議進行第四次審議。根據立法法的規定，如果常委會組成人員意見相對一致，該草案可能在本次會議上被提請表決。財稅專家普遍預測，這次表決通過的概率非常大。

　　“板上釘釘”

　　中國財稅法學會副會長、武漢大學教授熊偉向北京商報記者透露，8月11日和12日，人大法工委曾召集一些專家對預演算法的四審稿徵集修改意見，按照各方面傳遞出的信號，四審稿在這次全國人大常委會上通過是“板上釘釘的事兒了”，按照流程應該是8月25日開始審議，會議的最後一天也就是8月31日進行表決。

　　與三審稿相比，四審稿經過了人大法工委的修改和把關，在文字表達和立意上更加清晰，對行政部門的約束力也更強。比如，三審稿提出“除法律另有規定外，地方政府及其所屬部門、單位不得為任何單位和個人的債務提供擔保”，在四審稿中將“地方政府”改為“各級政府”，這就等於包含了中央政府在內。

　　曾多次參與《預演算法》修訂專家討論的上海財經大學公共經濟與管理學院院長蔣洪認為，經過十年的修訂，預演算法在明確立法宗旨，完善預算審查、監督制度，強化預演算法律責任等方面有了不小的進步。比如，提出“各級政府的全部收入和支出都應當納入預算”，由原來的狹義公共預算擴展到一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算等組成的體系。

　　“但這些進步都談不上突破性的，只能説是一些技術層面的改進，沒有觸動現有的制度本身，整個法律給予社會公眾和人大監督、制約政府職能的能力還是很軟化。”蔣洪仍以預算完整性舉例道，現有修改版的表述中，預算公開只涉及“收入和支出”，沒有涉及“資産和負債”，這就使得預算管理的完整性受到很大制約。

　　修法十年

　　伴隨著1994年分稅制財政體制改革的實行，現行的《預演算法》1994年通過，1995年開始施行。但由於當時立法技術及各界對預算制度的了解還十分有限，導致《預演算法》的制定並不完善，在實施不久就暴露出許多問題。

　　早在上世紀90年代就有修法的動議，2004年全國人大《預演算法》修改工作小組成立，從此正式開始了漫長的修法路。

　　蔣洪回憶，在2006-2010年之間，曾有過幾個版本的預演算法修訂稿，其中有些版本給予人大在預算審批和監督上的許可權比後來的二審、三審稿要大很多，但因為各部門分歧太大，尤其是財政部的堅決反對，所以沒有作為正式版本公開，最後也不了了之了。

　　公眾能夠看到的是，2012年6月，《預演算法修正案（草案）二次審議稿》提交給十一屆全國人大常委會審議，隨後在全國人大網站上向社會公佈。公佈後一個月內徵集到了超過33萬條意見，打破了全國人大立法史上單項立法徵求意見數紀錄。

　　對於這個首次公開徵求意見的修訂版本，包括熊偉和中央財經大學財經研究院院長王雍君在內的許多專家都發出了“離預期差很遠”的聲音。此後眾多學者逐條提出修改意見，並積極奔走。

　　因各方意見分歧較大，2013年8月原定三審的預演算法修正案草案“缺席”十二屆全國人大常委會四次會議，三審延期。一直拖到今年4月21日，十二屆全國人大常委會第八次會議對《預演算法（修正案草案）》進行了三審。在不少專家看來，三審稿較二審稿在預演算法立法宗旨，細化全口徑預算管理制度、預算公開制度規定，賦予地方政府有限度的發債權等方面都有較明顯的進步。

　　博弈財政部

　　在不少專家看來，整個預演算法的修改歷程，是立法部門和行政部門博弈的過程，遺憾的是，在這個過程中，中央層面更傾向於行政部門。一個明顯有悖常理的事情是，在全國人大預算工委起草修法過程中，財政部門一直起了非常大的主導作用，而預演算法規範的對象恰恰是財政部門。“由被約束的對象起草針對自己的約束法律，其效果肯定無法讓公眾滿意。”蔣洪表示。

　　此外，央行和財政部門在國庫管理權上發生分歧，雙方各自上書力爭，國務院法制辦不得不一直調停，但在這個過程中，一些爭議焦點在條款中改得越來越模糊。

　　“最難的就是各個權力機關的利益協調問題，此外，限制政府權力本身也會受到許多利益集團的阻礙。”北京大學財經法研究中心主任劉劍文表示。

　　“修改之前《預演算法》被稱做一部‘空法’，修改了十年後，仍與現代預算體制不相適應，某種意義上講，它還是一部‘空法’，我現在最擔心的是，四審稿一旦通過，相關部門會對此定調，很長一段時間內，關於預演算法漏洞的問題將不再被提起。”蔣洪表示。

　　在熊偉看來，十八屆三中全會提出，要堅持和完善人民代表大會制度，預算制度的關鍵也是要看人大代表的權利和執行力。預演算法修改涉及到各方利益，只有協調好各方利益才能保障它的實施，在這種背景下，只要能向前走半步，也是一種進步。