構建現代公共文化

　　服務體系的財政支援保障政策

　　■ 賈康/文

　　在現代國家治理體系中，必須構建現代公共文化服務體系。中國以改革開放開啟“三步走”現代化宏偉事業，在走向2050年“中國夢”偉大民族復興願景實現的整個歷史時期中，綜合國力的提升必然要表現為物質財富“硬實力”與文化、文明“軟實力”相呼應的提升過程，公共文化服務體系是造就“軟實力”的基礎條件，關聯著國民素質的培養、社會氛圍的和諧、民眾生活品質的上升與幸福感的增進。

　　國家歷來重視公共文化服務體系建設，建國之後在傳統體制下，就初步形成了城鄉公共文化事業發展的機構組織體系，並産生了為人稱道的許多優秀文化産品與服務供給形式。

　　改革開放以來，又有與時俱進的調整和發展，但確實仍面臨著一些轉軌中的困難和挑戰，城鄉公共文化服務亟需跟隨打造中國經濟“升級版”和推進基本公共服務均等化，實現其升級優化。

　　與十八屆三中全會確立為治國理念的“現代國家治理”相匹配的現代公共文化服務體系，總體上屬於準公共産品性質，它所提供的産出供給，表現為一系列公眾文化生活的形式與內容，不應以營利為基本導向，但又會與市場運營機制形成一些聯結點和交集，作為國家治理的基礎與重要支柱的公共財政分配，顯然應當對其給予必要的支援、保障，並動態優化其與市場機制的對接和互動。相關的財政投入和財政政策，十分需要加強和改進。

　　具體考慮，財政對於現代公共文化服務體系的支援，可分為幾個基本方面：

　　第一是增加投入，保障必要的公共資源支撐。在這方面，亟需注重強調基本保障的“托底”、“均等化”和“雪中送炭”的原則。比如欠發達、邊遠地區的農家書屋、鄉村社區文化中心、貧困縣的公共圖書館等，是財政投入應優先考慮的支援對象。越是經濟落後、交通不便地方的公共文化服務要素，越要考慮實實在在地納入“文化下鄉”的覆蓋面而體現“公共財政的陽光照耀”。以財政支出和轉移支付為後盾推進的各區域“基本公共服務均等化”，必須清晰體現在各級政府“事權與支出責任相適應”的清單中，配之以經預算程式作出安排的穩定、可持續的財力投入。此外，一般而言，帶有事業單位特定屬性的文化機構不可能完全推向市場，就必須要有國家財政作為後盾支援，包括一些高雅的文化藝術形式，一些公立博物館、美術館等。這種按照文化藝術“事業”定位需匹配的財政支援，必須按照中共十八屆三中全會的精神結合事業單位的深化改革加以明晰，比如處理好它的開辦費、運營費、日常經費的籌措、運營機制的系統性優化。

　　第二是大力提高資金使用效率，積極探索和發展公共文化服務的績效考評制度。財政投入的目的在於提供使老百姓受益的公共文化服務産出，作為成績的考量，同樣可以在理論上納入投入—産出、成本—效益分析的框架，但其指標體系和方法的設立和運用，卻比常規市場主體提供一般商品的減本效益分析方法複雜得多，因為公共文化服務提供出的效益，更多的是綜合效益、社會效益、社會和諧度和民眾幸福感的上升，等等。這十分需要積極借鑒國內外已有的經驗，結合現代財政制度建設“提高效率”、發展績效評估的要求，在財政投入支援、保障公共文化服務的績效考評方面，探索、形成一套可操作的考評指標體系和方法，以形成資金投入效率提高的壓力、約束與問責機制，以利於公共利益的最大化。

　　第三是應積極結合現代市場體系的發展完善，積極探索和鼓勵現代公共文化服務體系中可與市場對接、互動部分的投融資機制和運作、管理機制的創新。在文化藝術“事業”發展的同時，還伴隨有文化藝術“産業”發展的問題：必須承認市場的作用在明顯提升，其機制往往有可用之處，比如對“文化下鄉”概念下的電影、文藝演出等，可以積極運用政府採購等與市場主體對接的機制。對文化市場、文化創意産業的發展，政府要把握的是適當推動這類市場的框架建設和構建公平競爭環境，同時也不排除在某些方面，把文化藝術品市場與政策性融資對接，比如説以信用擔保、財政後盾支援的推動，以及探討以財政為支援後盾的文化産業創新基金和引導基金的作用，打造商業性融資支援為主而政策性融資適當介入的一套對多樣性的文化産業活動全覆蓋的融資支援體系。（作者：財政科學研究所所長）

　　 

　　延伸

　　財政經濟與文化藝術如何有效結合

　　現實生活中需要把文化藝術和財政經濟結合在一起，形成財政資金與政策的合理支援機制。這可從三個層面簡述：

　　第一個層面，在我國走向現代化過程中，文化藝術和經濟都需要打造“升級版”。國民經濟的發展現在明確地提出了打造“升級版”的要求，即要加快發展方式轉變，提升發展品質，助力於在全面深化改革中提升國家治理體系和治理能力的現代化水準。而經濟和文化藝術之間有著直接和間接的種種關聯。總體來説，在中國的發展過程中，走向現代化的各種要素裏面，離不開文化藝術，並要使之也進入一個提升的過程。在實現“中國夢”的過程中，最關鍵的還是要培養一批又一批高素質的國民，而這些國民在隨著經濟生活一步一步升級的過程中，必須跟上他們的文化素養的加強，跟上藝術生活因素的升級，才可能真正體現德智體美全面發展，這是我們所説的以人為本、科學發展應該包含的一種結合。經濟與財政的因素屬於“硬實力”，而文化藝術的因素屬於“軟實力”，中國的現代化一定要追求兩方面的有效結合，相得益彰，共同構築國家民族的綜合實力。

　　第二個層面，要把財政經濟的支援作用和“藝術”、“文藝”等概念下的文化事業、産業相結合。

　　首先，我們的文藝不可能完全推向市場，其中一部分要繼續沿用事業單位性質，這就必須要有國家財政作為後盾支援。同時，國家在它的運營以及所從事的藝術和文化推廣方面，必須要在戰略層面進行指導。比如對於高雅藝術應該有我們自己的一份執著和一份特定的有品位的追求。如果説得再開闊一點，一些高雅的其他文化形式，如一些公立博物館，也類似于這樣的定位。這種就需要結合文化藝術“事業”的定位明晰其所需匹配的財政支援。

　　其次，在文化藝術“事業”發展的同時，還有文化藝術“産業”的問題：必須承認市場的作用在明顯提升，對藝術品市場、文化市場、文化創意産業的發展，政府要把握的是適當地推動這類市場的框架建設和構建公平競爭環境。當然，也不排除在某些政府看得相對準的方面，把文化藝術品市場與政策性融資對接。在特定的文化産業增長點上，還應探討以財政為支援後盾的文化産業創新基金和引導基金的作用。

　　第三個層面，要十分重視志願者組織、公益團體以後可能發揮的作用。因為中國現在先富起來的階層已經越來越清晰地表現出他們對公益事業、文化事業的興趣和他們有積極性在這裡面發揮自己一份作用的意願。我們可以和必須適當引導一些文化藝術方面的公益事業發展，更多地把志願者組織和公益團體力量對接上去。

　　舉一個國際經驗方面的例子：美國匹茲堡市的街上有一個商店，裏面是一些二手貨，價錢相當便宜，與它關聯著的是匹茲保市有一個歌劇院，這個歌劇院吸引了一群高雅藝術愛好者，他們以志願者組織的方式把自己家不用的東西捐出來，然後在這個商店出賣。他們排出了值班表，每天去的人不一樣，按照志願者組織的規則，不以營利為目的，籌集資金支援高雅藝術。這既不是政府直接介入，也不是企業直接介入，就是第三部門、志願者組織在這裡發揮了值得稱道的作用。

　　在中國也應有這樣的一片天地。在它們的發展中，至少在初期發展階段，政府應該給予一定的引導和必要的第一推動力，或者前期階段的助力支援，這應該作為財政的支援政策體系之系統工程中的一個部分，一併加以考慮。（賈康）

　　 

　　連結

　　財政支援公共文化發展：加大投入與優化結構並行

　　公共文化服務是一項重要的公共服務，與文化産品及文化服務息息相關。隨著我國民生建設的不斷深入，公共文化服務對於建設社會主義先進文化的重要作用也得到了政府越來越多的重視。

　　為支援構建現代公共文化服務體系，近日，中央財政下達了全國博物館、紀念館、美術館、公共圖書館、文化館（站）免費開放專項資金49.57億元，2014年共支援地方1815個博物館、紀念館，1005個市級和5542個縣級美術館、公共圖書館和文化館，以及34706個鄉鎮文化站面向社會免費開放，並提供基本公共文化服務。

　　而公共文化設施的公益性質要求政府給予經費方面的支援和保障。事實上，近年來，隨著我國經濟社會的發展，公共文化投入不斷增加，文化建設基建投資增幅也較大。一大批覆蓋城鄉公共文化基礎設施建成，大大促進我國公益文化事業和精神文明建設的發展，同時也推動了我國文化産業的發展。投入不斷加大

　　中央財政近年來不斷加大投入力度，支援構建覆蓋城鄉的公共文化服務體系，2003年至2012年累計投入580.11億元，年均增長82.2%。

　　按照中央關於文化改革發展的總體部署，2012年，財政部印發《關於貫徹落實十七屆六中全會精神做好財政支援文化改革發展工作的通知》，要求各級財政部門積極採取措施，切實增加文化投入，實現公共財政文化體育與傳媒支出的增長幅度高於財政經常性收入增長幅度，提高文化體育與傳媒支出佔財政支出的比例。

　　2012年，全國公共財政文化體育與傳媒支出2268.35億元，同比增長19.8%。

　　2013年，圍繞貫徹落實黨的十八大和十七屆六中全會精神，中央財政進一步健全財政文化投入穩定增長機制，完善財政文化政策，加強財政資金管理，支援文化體制改革，推動文化大發展大繁榮。

　　2013年，全國公共財政文化體育與傳媒支出預算2504.43億元，比2012年決算數增長10.4%。其中，中央公共財政文化體育與傳媒支出預算540.54億元，比2012年決算數增長9.3%。

　　另外，按照中央關於加強公共文化服務體系建設、切實保障群眾基本文化權益要求，中央財政繼續加大資金投入力度，2013年安排公共文化服務體系建設資金169.63億元，比2012年增加16.19億元，增長10.55%，資金重點用於：

　　一是安排資金51.07億元，深入推進全國博物館、紀念館、美術館、公共圖書館、文化館（站）等公益性文化設施向社會免費開放。

　　二是安排資金46.29億元，重點用於全國文化資訊資源共用工程村級基層服務點運作維護、農家書屋出版物補充及更新、農村電影公益放映場次補貼、行政村組織開展各類文化體育活動等，支援加強農村文化建設。

　　三是安排資金18.24億元，支援實施廣播電視“村村通”、“戶戶通”工程，提高農村地區收聽收看廣播電視節目品質。

　　四是安排資金31億元，用於縣級以上（含縣級）公益性文化、文物、體育、廣播電視、新聞出版事業單位基礎設施維修改造和設備購置，提升基層公共文化機構服務能力。

　　五是安排資金6.22億元，支援推進數字圖書館工程和基層公共電子閱覽室建設計劃，加快公共數字文化建設。

　　六是安排資金3.25億元，支援創建國家公共文化服務示範區（項目）。優化支出結構

　　另外，中央財政在加大投入的同時，也在不斷優化財政文化支出結構，從各個層面對公共文化進行支援。

　　一是支援公共文化服務體系建設，包括支援實施廣播電視“村村通”、“戶戶通”，全國文化資訊資源共用，農村電影放映，農家書屋，鄉鎮文化站設備購置等重點文化惠民工程；推進博物館、紀念館、美術館、公共圖書館、文化館（站）等公益性文化設施免費開放；支援開展村級基層群眾文化活動；安排補助地方文化體育與傳媒專項資金，支援地方改善文化、文物、體育、廣播電視、新聞出版等單位設施條件；支援數字圖書館工程和基層公共電子閱覽室建設。

　　二是支援文化遺産保護，包括支援實施大遺址保護、全國重點文物保護、紅色旅遊、非物質文化遺産保護等重點項目，支援實施中華古籍保護計劃和全國古籍整理出版工作，促進中華民族優秀文化遺産的保護和傳承發展。

　　三是支援文化産品創作生産，推動實施文化精品戰略，包括支援實施國家舞臺藝術精品工程、國家重大美術創作工程等；設立國家藝術基金，支援文藝創作；安排國家出版基金，資助公益性出版項目。

　　四是支援中華文化“走出去”，包括支援開展政府間文化交流與合作，加快海外中國文化中心建設，支援重點媒體加強國際傳播能力建設等，擴大中華文化國際影響力。同時，積極支援文化體制改革，推動非時政類報刊出版單位轉企改制，支援公益性文化事業單位深化改革。（據財政部網站）

　　 

　　海外

　　巴黎對公共文化的扶植機制

　　巴黎“白夜”，一個每年用一個通宵將整個巴黎變成藝術展示舞臺的活動，到去年為止已經舉辦了12屆。其大概是巴黎全年最昂貴的一個通宵，整個預算高達160萬歐元，其中除了40萬歐元來自合作夥伴的資助，剩下120萬歐元必須由巴黎市政廳埋單。

　　類似于“白夜”這樣涉及全城多個場地的藝術活動或節慶，幾乎每個月都能在巴黎找到一兩個。這些活動絕大多數都獲得了政府或多或少的財政資助。其中不僅有中央預算（法國國家公共預算體制由中央預算、地方預算和國家社會預算構成，地方沒有稅收權）提供的部分資金。

　　激活巴黎文創領域

　　1982年以來的一系列地方分權法案，讓包括巴黎市政廳以及各區政府在內的地方行政單位擁有了更大的財政支配權，資助符合本區域居民文化需要、區域傳統和發展方向的文化藝術活動。

　　分權法案確立了大區的行政地位，各市鎮的權力也逐漸得到擴大，並得以更多參與到區域性文化事務中，所佔的分量越來越重。

　　這一點從去年法國文化領域公共財政補助的比例上就能看出來：由法國文化與通信部直接管轄的機構所佔的可支配經費加起來，佔到文化領域全部公共財政資助的20%（38億歐元）。而從法國地方預算中支出的財政資助則佔到了45%（85億歐元），與此同時，這筆開支也佔到了當年法國地方預算總額的42.5%。

　　地方分權運動的逐步推進，反映在文化藝術領域，結果就是催生了一大批地區性的文化藝術節。在巴黎，由第十一區區政府舉辦的藝術節便是分權的産物。

　　在資金充裕的情況下，巴黎的地方行政長官在文化藝術領域顯得極其開明和具有想像力。如今在巴黎市中心最繁華的裏沃利商業街上，矗立著一整棟樓的藝術家工作室。分權的另一大好處是各個地方行政機構都能執行更為靈活的文化政策。

　　分權之後，由中央預算分配到文化領域的經費大部分被集中用於國家項目，2013年的30億歐元預算被按比例分配到了文化遺産、創意産業、文化普及和知識傳播、文化研究和文化科技研究、地方圖書館的行政管理和招考，以及國家圖書館的藏書和技術費用等六大領域。

　　在撥給創意産業領域的7.75億歐元預算中，對舞臺和各種演出項目的資助佔到了92%，而美術類只佔到8%，正是因為這樣，位於巴黎市區的五家國家級劇院（外省僅存一家）—巴黎歌劇院、法蘭西喜劇院、夏悠宮國家劇院、科林尼國家劇院和奧德翁劇院才能獲得每年最高9900萬歐元、最低890萬歐元不等的財政資助，以保證戲劇的品質以及將門票價格控制在每張30歐元以內。

　　另一些經費則被投入到地方政府舉辦的各種文化活動中，這些只佔不多的比例，但與地方政府簽下合約，就是國家以契約的方式保證這些文化活動的持續和穩定。

　　打通藝術資助通道

　　事實上，地方分權之後的法國文化系統並不是中央歸中央、地方歸地方的各自為政，而是有一套自上而下又自下而上的完善系統。

　　1977年，大區文化事務局正式建立。法蘭西島大區文化事務局就是文化部在法蘭西島大區的代表，負責督促國家文化政策的貫徹執行，落實國家對地方文化項目資助，以及為地方政府和文化機構提供諮詢指導等。巴黎市的文化事務局擔負著同樣的職責，只是監管範圍不同。

　　法蘭西島大區文化事務局對接著文化部管轄的五個公共文化機構：國家電影中心，國家圖書中心，國家歌曲、合集和爵士樂中心，國家保護性考古研究所和國家古跡中心。

　　這五個公共文化機構每年都有一筆固有稅收可用，2013年這筆稅收高達8億歐元。這些稅收都不必經過國家預算，而是直接撥給這些機構，其中收入最高的國家電影中心去年拿到了7億歐元。這些收入除了用作公共文化事務的撥款，也被用來資助民間的文化項目和藝術家。

　　公共文化政策具有一定的連續性，尚未從經濟危機中復蘇過來的法國，之所以從中央到地方的各級政府部門都願意不計成本地向文化藝術領域投入大量資金，這跟法國一向以文化藝術為榮，自古便有扶持資助藝術家和藝術創作的傳統有關。

　　與此同時，政府給予支援文化事業的在法企業3%左右的稅收優惠等政策，也使得法國的大企業非常樂於建立藝術基金或者資助大型文化項目。

　　而且作為一個文化大國，法國保護本國文化、抵禦英語文化入侵的意識一貫強烈。法國早在1993年關貿總協定烏拉圭回合談判中就提出了“文化例外”的主張，指出文化産品具有特殊性，不應包含在自由貿易的範疇內。因此法國在文化領域奉行“國家扶持”體制，制定了一系列法律法規來扶持本國的文化産業。(據《東方早報》)