公用事業投資的基本目的是為了滿足一般國民的一般效用，但是設施的建設必然對特定的群體産生“特別收益”，比如城軌可達性的提高帶來了交通成本的節約、更多的商業機會和更高的利潤，從而提高了周邊商鋪租金，直接表現在土地、住宅和商鋪價值的提高。因而，車站周邊的物業或土地的擁有人，也就成了特別受益人。他的收益來自於城軌項目的正外部性所産生溢價。這一部分收益相對於普通大眾的一般收益來説稱為特殊收益。在西方發達國家，通常通過稅或費的方式對城軌的溢價進行回收，從而為城軌建設融資。

　　依據受益人負擔原則，城軌項目成本負擔應該與受益人的收益相匹配，而我國城軌項目三類受益人在資金負擔上存在負擔模式不公平、間接使用人被忽略、特殊受益人負擔模式制度缺失等方面的問題。

　　在公共財政為主的負擔下，城軌投資的主要負擔人是普通大眾。然而，把公共財政作為城市軌道交通項目資金的主要來源存在兩個缺陷：第一，總額不足，即地方財政資金不足以支援城軌建設資金的需求。第二，有失公平。以財政為主導的城軌項目融資模式下，“普通大眾”不僅對自己的收益買單，而且還要對城軌項目的特殊受益者——包括周邊房地産開發商、周邊物業的擁有人、城軌項目周邊經營者的特殊收益買單，這顯然不是一種合理、公平的方式。

　　城軌的定價要考慮到其社會效益和市場效益。現階段的城軌定價通常以公益性為基礎，對城軌的社會效益考慮的更多。我國若以提高票價為城軌的主要收入，不符合城軌的定位，在實際操作過程中也證明是行不通的。例如，廣州、蘇州、杭州等城市都遭遇了市民對城軌票價太貴的抱怨。

　　間接使用人即小轎車的擁有者獲益是我國城軌付費的制度設計時所忽略的。這並不是要政府對汽車擁有者額外徵稅，政府需要對汽車及其相關産品徵收的汽車購置稅、燃油稅、汽車消費稅等進行轉移支付，為城軌建設融資，從而實現間接使用人為城軌收益付費。

　　在我國土地公有制的前提下，城軌溢價通常被政府佔有，由於城軌也是由政府建設，看起來並不存在外部性問題。然而，由於缺乏正式制度的約束，溢價成為部分開發商尋租的土壤，外部性問題仍然存在。之所以出現這種情況，是因為我國沒有正式的溢價回收制度對城軌的開發利益進行還原，城軌所造成的溢價成為一種公共資源，必然逃脫不了“公地的悲劇”的命運。

　　針對城軌為特殊受益人所帶來的溢價，美國等西方國家會制定政策對這部分溢價進行回收，補償項目的建設成本，被稱為溢價回收制度。國內學者運用這種制度對公共投資項目和一些公用事業的投融資模式進行了探索性的研究。從三類受益人負擔現狀分析，我國要改變以普通大眾負擔為主導的城軌融資模式，過渡到以三類受益人共同負擔的融資模式。我國要改變公共財政為主的城軌投融資模式，需要研究間接使用人和特殊受益人為城軌付費的現實可能性，尤其要注意到特殊受益人為城軌付費在制度設計中的缺失，應該借鑒相應的溢價回收制度為城軌建設融資。

　　針對特殊項目徵收的途徑和手段主要有三種：一是土地使用權出讓費和土地稅收；二是土地儲備制度；三是公共設施配套費。然而，我國的溢價回收政策是針對整體土地增值所設置的，還沒有針對某特定公共項目所設置的溢價回收途徑和辦法，因此亟須建立以城軌溢價為基礎的城軌建設資金來源結構，為城軌項目融資。

　　(作者單位：天津理工大學管理學院河北省財政廳等)