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農民工市民化:建立合理的多方成本分擔機制

  • 發佈時間:2014-08-14 09:36:54  來源:中國財經報  作者:佚名  責任編輯:羅伯特

  中國社科院曾發佈《城市藍皮書》稱,目前我國東、中、西部地區農業轉移人口市民化的每人平均公共成本分別為17.6萬元、10.4萬元和10.6萬元,全國平均為13.1萬元/人。要解決市民化問題,政府公共成本需要支出約51.1萬億元。

   

  如何界定成本承擔主體和支出責任是分擔機制的關鍵

  一個農民工市民化要多少錢

  繼《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》出臺後,國務院近日下發《國務院關於進一步推進戶籍制度改革的意見》,中國的戶籍制度改革再次上路。

  人的城鎮化是新型城鎮化的關鍵。戶籍制度要推進改革,更為關鍵的是資金。那麼,一名農民工市民化的成本是多少?2013年7月,中國社科院曾發佈《城市藍皮書》稱,目前我國東、中、西部地區農業轉移人口市民化的每人平均公共成本分別為17.6萬元、10.4萬元和10.6萬元,全國平均為13.1萬元/人。要解決市民化問題,政府公共成本需要支出約51.1萬億元。

  伴隨城鎮化進程的加速,農業轉移人口的市民化進程嚴重滯後,背後存在成本障礙、制度障礙、能力障礙、文化障礙、社會排斥以及承載力約束等多方面的因素。而《城市藍皮書》稱,近年來附著在戶籍制度背後大量福利因素所構成的較高成本是重要門檻。

  《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》曾就此指出,各級政府要“根據基本公共服務的事權劃分,承擔相應的財政支出責任,增強農業轉移人口落戶較多地區政府的公共服務保障能力。”

  但有專家此前曾對媒體分析,對地方政府來説,戶籍改革、農民工市民化是需要掏錢的,這就涉及到利益的改革問題。因此地方政府往往更願意在城鎮建設方面著力,而在推進人的城鎮化方面進展甚微。這筆鉅額支出將成為財政負擔。

  不僅如此,農業轉移人口在市民化過程中還要自行承擔個人生活成本,平均每人1.8萬元/年。絕大多數農民工還需要支付平均約為30萬元/戶的購房成本。除去少數被納入廉租房、公租房體系的市民化人口外,按經濟適用房價格購買計算,全國平均為10.1萬元/人。

  國務院發展研究中心副主任韓俊就此曾表示,從近期看,政府需要承擔的成本主要是農業轉移人口子女教育、公共衛生、低保、保障性住房等的支出;從遠期看,農業轉移人口退休後按目前的養老金髮放辦法,政府需要對個人養老金髮放進行補貼。隨著農業轉移人口的增加,政府還需要增加各項城市基礎設施的投資。韓俊表示,要承擔農業轉移人口市民化的教育、公共衛生、低保、養老金補貼等的成本支出並非不可承受,關鍵在於建立中央政府、地方政府、企業之間和個人之間的成本合理分擔機制。

  資金如何投入?

  降低農民工市民化成本,如何建立一個有效的機制十分關鍵。《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》提出,要建立健全由政府、企業、個人共同參與的農業轉移人口市民化成本分擔機制,根據農業轉移人口市民化成本分類,明確成本承擔主體和支出責任。

  作為國家確定的城鄉統籌綜合配套改革的試驗區,重慶進行了農民工戶籍制度的改革。只要是在重慶城鎮工作了3年以上,或者在重慶城鎮有已經落戶的親屬的農民工,都可以自願辦理重慶城鎮戶口。

  重慶市市長黃奇帆曾表示,辦理了城鎮戶口的農民工就能享受到五個“一步到位”,即跟城市居民享受同樣的養老、醫療、住房、教育、就業待遇。

  “農民工在重慶城鎮的落戶,使得工業園區可以全年12個月開工,農民工成為城市工人階級,這形成了重慶非常有競爭力的手段。”黃奇帆説。

  這樣一來,就不得不面對兩個問題,一是,落戶農民原先的三塊地,承包地、林地和宅基地該如何解決;二是,農民工進城的社會綜合成本。

  對於前者,黃奇帆表示,對三塊地的使用權也被視為財産權,政府建立流轉制度,由農民自行支配。

  對於後者,黃奇帆認為,農民工本身貢獻的是人口紅利,幾十年來在城市工作的效益絕對可以將十多萬的社會綜合成本消化掉,並且這個成本只是其貢獻的幾分之一。

  他進一步解釋,農民工進城的成本,不到40%由招聘企業承擔,1/3由政府承擔,餘下由農民工自身承擔。此外,這些成本不是在一年中支出的,而是在其長期務工的過程中分期支付的。

  具體而言,正如《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》中所指出的,政府要承擔農業轉移人口市民化在義務教育、勞動就業、基本養老、基本醫療衛生、保障性住房以及市政設施等方面的公共成本。企業要落實農民工與城鎮職工同工同酬制度,加大職工技能培訓投入,依法為農民工繳納職工養老、醫療、工傷、失業、生育等社會保險費用。農民工要積極參加城鎮社會保險、職業教育和技能培訓等,並按照規定承擔相關費用,提升融入城市社會的能力。(宗禾)

   

  理論觀點

  處理好農民工市民化成本分攤的五大關係

  ■ 胡擁軍 高慶鵬/文

  加快推進農民工市民化是當前以及未來較長時期城鎮化發展的主要任務。根據國家統計局監測數據,2012年全國農民工總數超過2.6億人,其中外出農民工超過1.5億人。在現行城鄉二元戶籍制度下,絕大部分農民工儘管在職業上實現了非農化,但在戶籍身份上尚未實現非農化,無法平等共用城鎮就業、教育、醫療、住房、社保等方面的公共服務,呈現顯著的“半城鎮化”特徵。

  自改革開放以來,儘管統計意義上的城鎮化率穩步提升,但農民工市民化進程明顯滯後,其癥結在於沒有處理好農民工市民化成本的分攤問題。所謂農民工市民化成本,是指使農民工在身份、地位、價值觀、社會權利以及生産、生活方式等方面全面向城市市民轉化並順利融入城市社會所必須投入的最低資金量,其分攤機制能否理順決定了新型城鎮化的發展成效。結合國外城鎮化發展經驗以及國內各地探索,加快推進農民工市民化需要圍繞其成本分攤問題重點處理好如下五大關係。

  第一,處理好政府分攤與市場分攤的關係。農民工市民化成本一般包括因新增城鎮人口而産生的水電路網等基礎設施、文教體衛等公共設施的投資,養老、醫療、失業、生育保險等社會保障費用,就業培訓、文化保健、最低生活保障等社會福利、社會救助支出,以及為適應城市工作技能、生活方式需要而新增的成本。其中既包括政府需要承擔的公共成本,也包括企業、個人需要承擔的市場成本。然而,已有的政策研究,往往把企業、個人承擔的市場成本與政府承擔的公共成本混為一談,客觀上誇大了加快推進農民工市民化的公共財政支出壓力。因此,加快推進農民工市民化亟需正確理清政府、企業、個人在農民工市民化成本上的分攤責任,既要避免誇大政府的公共財政支出規模,也要避免向企業、個人甩包袱的傾向。

  第二,處理好中央分攤與地方分攤的關係。農民工市民化是一個涉及基礎設施建設、公共服務供給、社會福利保障的系統工程,需要中央與地方政府龐大的公共財政支出。因此,為了加快推進農民工市民化,亟需合理調整中央與地方政府在農民工市民化中的支出責任。一是根據公共支出的外溢性優化中央與地方政府的分攤責任,中央政府承擔跨區域基礎設施建設以及社會保險、教育醫療、住房保障等基本公共服務需要全國統籌部分,地方政府承擔公用設施建設以及衛生健康服務、就業創業指導等地方性公共事項。二是根據農民工群體的跨區性優化中央與地方政府的分攤責任,中央政府重點解決跨省流動農民工的市民化成本,地方政府重點解決省內流動農民工的市民化成本。三是建立健全與居住證人口數量掛鉤的財政轉移支付制度,重點考慮中央轉移支付對農民工社保、醫療、教育等民生需求的覆蓋,建立農民工市民化專項補助資金,形成“錢隨人走”、“錢隨事走”的機制。

  第三,處理好輸入地分攤與輸出地分攤的關係。據統計,2012年全國跨省流動農民工為7647萬人,佔外出農民工總量的46.8%,其中廣東、江蘇、浙江、山東、上海、北京等東部省份是主要農民工輸入地,而四川、河南、湖南、湖北、河北等中西部省份是主要農民工輸出地。然而,儘管農民工成為輸入地産業工人的重要組成部分,為輸入地經濟社會發展作出了重要貢獻,但他們無法在輸入地享受各項公共服務,仍然由輸出地政府承擔其相應的新農村養老保險、新農村合作醫療、子女義務教育以及留守老人的各項公共支出,實際上形成了經濟發展水準相對較低的輸出地補貼經濟發展水準相對較高的輸入地。因此,為了加快推進農民工市民化,亟需建立健全輸入地與輸出地之間的利益補償機制,針對農民工在輸出地享受社會保障、子女教育等公共服務的情形,探索輸入地對輸出地轉移支付、對口支援等形式的利益補償形式,加快推進輸入地基本公共服務覆蓋農民工群體。

  第四,處理好一次性成本分攤與連續性成本分攤的關係。農民工市民化成本既包括需要一次性投入的市政、醫院、學校、保障房以及相關的公共管理服務設施等,也包括需要按年度支出的社會保障、低保救助、義務教育、衛生保健等。因此,為了加快推進農民工市民化,需要在較長的時間維度裏處理好一次性成本分攤與連續性成本分攤的關係,著力實現不同年份之間的平滑分攤,一方面充分利用市場機制、引入社會資本來促進市政、醫院、學校、保障房等一次性投入在較長時間內的分攤,另一方面對需要連續支出的公共服務、社會福利等支出項目,需要建立可持續的財政保障機制,把農民工市民化的連續性公共支出項目納入中長期財政預算框架,並針對需要遠期支付的養老保險,將社會統籌基金與個人賬戶基金實行分賬管理,逐步做實個人賬戶。

  第五,處理好成本分攤責任與成本分攤能力的關係。農民工市民化成本的合理分攤既要理清政府、企業與個人的成本分攤責任,也要綜合考慮不同主體的成本分攤能力。從農民工來看,農民工自身承擔市民化個人成本的能力相對薄弱。2012年外出農民工每人平均月收入2290元,扣除生活成本月均結余1557元,以按城鎮職工標準繳納“五險一金”為例,僅此一項,農民工需要支出的費用就佔到其工資額的23%左右,因此亟需探索參照城鎮居民養老保險、醫療保險的辦法對低收入農民工予以繳費補助。

  從用工企業來看。在原材料、勞動力、資金等投入成本上漲以及國內外市場需求乏力的情況下,企業利潤率普遍較低。據統計,2011年中小企業整體利潤率已不足3%,如果以按城鎮職工標準為農民工繳納“五險一金”的話,需要新增支出佔工資總額47%的費用,將大幅提升中小企業的社保成本,因此需要考慮農民工用工企業的實際情況調整其繳費標準、設立繳費分檔、建立繳費補貼等。

  從政府來看,中央到地方各級政府在農民工市民化中的成本分攤責任與財政保障能力匹配失衡。2011年中央本級財政收入佔全國財政收入總額的49.4%,而中央本級財政支出佔全國的比例僅為15.1%,與中央相比,各級地方政府分攤市民化成本的財政保障能力相對薄弱,這就需要逐步建立地方主體稅種,建立健全地方債券發行管理制度,鼓勵社會資本參與城市公用設施投資運營。根據2013年中央城鎮化工作會議精神,中小城市與建制鎮是加快推進農民工市民化的重點,但是在現行城鎮行政體制下,“職能同構”的五級城市(鎮)政府之間的利益博弈,導致各級城市政府之間財權與事權的分配失衡,各級中心城市通過行政資源集中實現行政區域內的壟斷式自我擴張,而吸納大部分農民工就業的中小城市與小城鎮則無法獲取充足的公共資源,因此,要穩步推進強縣擴權改革,對工商、稅收、投資、土地等管理許可權有序下放到縣級城市政府,穩步推進合鄉並鎮與強鎮擴權改革,賦予經濟社會發展條件較好的中心鎮建立一級獨立財政和行政管理體制,提高中小城市與小城鎮為農民工安排基礎設施建設與公共服務供給的財政保障能力。(作者單位:國家資訊中心)

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