張英洪

　　鄉村治理是國家治理的重要內容和基礎，推進鄉村治理現代化是推進國家治理現代化的必然要求。推進鄉村治理現代化關鍵是要有利於維護鄉村居民的基本權利。

　　深化對鄉村治理的認識

　　首先，要區分鄉村層面的治理和國家層面對鄉村的治理。任何一個鄉村都處在國家基本制度結構之中。我們一定要理清鄉村治理和國家對鄉村的治理，單純推鄉村層面的治理難以達到目的。

　　其次，要分析鄉村治理的兩種基本類型。在城市化進程中，有兩種最基本的鄉村類型：一種是人口輸出地區的鄉村，另一種是人口輸入地區的鄉村。在城鎮化進程中人口流出的地區，比如説中西部農村地區，大量青壯年勞動力到東部地區務工，這些鄉村有很多留守人員，比如留守老人、留守婦女、留守兒童，這樣的鄉村怎麼治理？屬於城市化進程中人口流入的地區，有大量的外來人口，外來人口如何享有基本公共服務並參與鄉村治理？這兩個類型的鄉村治理要分別對待。

　　明確鄉村治理的目標

　　實現鄉村治理要達到的目標是什麼？這個目標肯定有很多，比如説經濟發展、社會穩定、社會秩序等。筆者認為鄉村治理最核心、最基本的目標，就是要維護鄉村居民的基本權利和社會的公平正義。

　　第一是財産權利。在城市化進程中，農民土地財産權利保護問題日益突出，已經成為影響社會和諧穩定的重要因素。二是社會保障權利。城市化中面臨的一個重大問題就是如何解決全國兩億多農民工的基本公共服務，這是新型城市化的要求，也是鄉村治理現代化一個要求。三是公共參與權，在現代社會，公共事務事關每個人的切身利益，每個人都有平等的參與權，這才是現代化的鄉村治理。

　　鄉村治理面臨的重大轉型與問題

　　改革三十多年來，我國鄉村治理面臨四個方面的基本轉型。

　　一是從一個封閉的社會向開放的社會轉型。以前的鄉村治理體制是建立在封閉社會的基礎上，在城市化、市場化進程中，封閉的社會走向了開放，這對傳統鄉村治理産生了很大的挑戰。

　　二是從城鄉二元結構向城鄉發展一體化的轉型。以前的鄉村治理都是在城鄉二元體制這一基本前提下去建立完善政策體系，我們現在要破解城鄉二元結構，促進城鄉一體化，那麼我們的鄉村治理就要適應從城鄉二元結構向城鄉發展一體化的轉變。

　　三是從傳統農村集體經濟的産權不清晰向現代新型集體經濟的産權清晰轉型。北京已完成了97%的村級農村集體經濟産權制度的改革，通過股份合作制的改革，農村集體資産已由長期産權不清晰向産權清晰轉變。傳統集體經濟跟現代新型集體經濟有一個很大的不同，就是産權是否清晰。在産權清晰的情況下建立的鄉村治理體制是與以前不一樣的。

　　四是面臨從傳統的管理型模式向現代的治理型模式轉型。我們長期以來習慣管理別人，強化管理而不是強化服務。現代社會治理要求多元共存、多元治理、扁平化的管理模式，這對鄉村治理轉型具有重要意義。

　　鄉村治理面臨的問題，主要體現在一系列滯後上：一是政策制度滯後於基層實踐。在改革過程中，許多偉大的創造來自於基層，來自於實踐，來自於農民的創造，但是我們的政策制度還有一些沒有與時俱進改革。第二個滯後就是制度建設滯後於政策。我們現在很多好的政策文件，沒有上升到制度上來，沒有上升到立法上來。第三個滯後是社會治理滯後於經濟社會發展。改革開放使我們國家從經濟落後的國家，轉變成GDP全球第二的經濟大國，取得了非常巨大的歷史成就，但是我們的治理體系、治理觀念還跟不上經濟發展的需要。

　　推進鄉村治理現代化的改革重點

　　推進鄉村治理現代化，需要全面深化改革，改革的重點是：

　　一是深化戶籍制度的改革。這是社會平等的需要，也是新型城市化發展的需要。這一改革已經全面實施，國務院日前已經出臺了實施意見。

　　二是深化農村集體産權制度改革。在經濟發達地區這個完成得比較好，但是從全國來説，農村産權制度改革是較為滯後的。農村集體産權改革不到位，既制約了城鎮化，又制約了鄉村治理的現代化。

　　三是深化公共服務體制改革。走以人為本的新型城鎮化道路，就是要賦予農民工等外來人口基本的公共服務，實現城鄉基本公共服務的均等化。

　　四是深化行政體制改革。我們有的村、有的鎮人口規模、經濟規模已達到了小城市的規模水準，但是卻沒有相應的管理許可權和相應的公共服務，這是傳統的行政體制問題，屬於國家層面的鄉村治理改革問題。

　　五是深化社會體制改革。如果沒有社會的參與，沒有社會組織的成長和參與，完全靠政府治理的話，這個社會就缺乏彈性與活力。社會組織能彌補政府很多不足，單靠政府治理是遠遠不夠的。

　　六是深化基層民主自治體制改革。村民自治實行二三十年後，面臨一些深層次的現實問題，需要國家層面的改革與之上下互動。

　　樹立鄉村治理現代化的新觀念

　　一是要重新認識鄉村價值。長期以來我們認為城市優越，農村落後，城市優於農村。事實上城市與鄉村，它們是兩種不同的文明，我們認為農村文明是母文明，城市文明是子文明，城市是鄉村的孩子，不能因為孩子長大了就否定母親。我們必須要正確對待兩種文明，不能以一種文明淩駕於另外一種文明之上。

　　二是要樹立規則意識。沒有規則意識、法治意識，就很難推進鄉村治理現代化。十八大提出建設法治中國，這是鄉村治理現代化的基本方向和要求。

　　在社會轉型過程中有很多的問題需要我們探索，也需要我們每個人轉變一些傳統的觀念，需要樹立一些新的觀念。我們要秉持以人為本的基本理念，人活在世上，都希望活得有自由、有尊嚴，都希望有基本的權利保障和社會公平正義，這是實現鄉村治理應當達到的基本目標。

　　（作者係北京市農村經濟研究中心研究員）