藍海濤 陳良彪

　　長期以來，在低成本工業化和高成本城鎮化的發展模式下，城鎮迅速繁榮，工業快速發展，農村勞動力轉移就業問題得到了較好的解決，農業在城鎮需求拉動和技術擴散的作用下也得到了較快的發展。但農村的土地、勞動力等要素不能平等分享城鎮化和工業化發展成果，農業資源要素長期凈外流，農業在吸引先進要素投入方面的先天不足沒有被很好地彌補，導致農業現代化嚴重滯後於城鎮化和工業化。

　　進入新世紀以來，中央基於對國際發展經驗的分析借鑒和對我國發展階段的科學判斷，提出了“重中之重”的戰略思想，提出了工業反哺農業、城市支援農村的基本方針，尤其是黨的十八大提出了“四化同步”的戰略部署，強農惠農富農政策體系逐步建立健全，農業發展的政策環境不斷改善。當前和今後一個時期，我國社會結構、人口結構將深刻調整，經濟發展方式將深刻轉變，資源配置方式將深刻變革，市場在資源配置中的決定性作用將更加突出，政府調控經濟的作用將更加高效。而且，隨著各項改革逐步深入，城鄉發展一體化體制機制將更加健全完善，城鎮化對於農村發展的輻射帶動作用將得到更大程度的發揮，農業發展將迎來又一個難得的機遇期。

　　由此可以進一步預期，一方面，城鎮化發展戰略和發展模式將逐步調整，並通過多種途徑和方式，深刻改變農業的生産經營方式和要素投入結構，有效地促進農業現代化進程；另一方面，農業現代化也有利於從農産品供給、人口和勞動力遷移、農民增收、擴大內需等方面，增強農業對經濟社會發展的基礎支撐作用。從實踐來看，近些年來我國一些沿海發達地區，甚至是一些中西部地區，高度重視統籌城鄉發展，在城鎮化過程中夯實農業基礎、帶動繁榮農村，經濟發展獲得持久動力，社會實現和諧穩定，城鄉發展一體化新格局初步形成。

　　當前和今後一個時期，必須從實現國家現代化總體大局出發，強化城鎮化和農業現代化協調發展的頂層設計，進一步研究明確促進城鎮化與農業現代化協調發展的總體思路、制度創新和重大舉措。

　　總體思路

　　——發揮市場的決定性作用與政府合理調控相結合。堅持市場在産業發展、資源配置、要素集聚等方面的決定性作用，提高城鎮化的資源配置效率。發揮政府“有形之手”在制定發展規劃、提供公共服務、引導人口流動、配置公共資源等方面的功能，引導城鎮化的發展方向。

　　——堅持大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化戰略。改變以特大城市為重點的城鎮化模式，以中小城市和小城鎮作為未來一個時期的發展重點，引導農村人口就近就地城鎮化。優化城鎮化的空間佈局和形態，以中西部地區為重點，大幅度提高中西部地區的城鎮化水準，推動城鎮化均衡發展。

　　——以農民工市民化作為新型城鎮化戰略的重點領域。堅持以人為本，實施以農民工城鎮化為重點的新型城鎮化戰略。穩步推進城鄉基本公共服務均等化，使全體城鄉居民平等共用城鎮化成果，促進人的全面發展和社會公平正義。

　　——在新型城鎮化進程中不斷強化農業基礎地位。堅持“四化同步”，補上農業現代化“短板”，確保國家糧食安全和主要農産品有效供給，強化城鎮化發展的基礎支撐。深入實施以工補農、以城帶鄉發展戰略，構建與整體經濟發展水準和城鎮化進程相適應的農業支援保護體系。

　　制度創新

　　實現城鎮化和農業現代化協調發展的目標，不僅要打破以往二元體制遞延下來的制約城鄉、工農協調發展的制度枷鎖，更要構建新階段傾斜支援農業農村發展的制度安排。

　　1.完善城鎮行政管理體制。研究執行新的市政設置標準，科學把握市政設置條件和進程，引導城鎮化重心向中小城市和小城鎮轉移、向中西部地區轉移。

　　2.優化公共財政資源配置機制。實現城鄉基本公共服務均等化，關鍵是構建相應的財政保障制度，推進公共財政資源均衡配置。

　　3.健全完善農業支援保護體系。這是加強現代農業建設、鞏固農業基礎地位的根本舉措，城鎮化越是發展，越要加強對農業的支援保護。

　　4.深化農村産權制度改革。落實現有土地承包關係保持穩定並長久不變的政策，在五年內完成農村土地承包經營權確權、登記、頒證工作，賦予農民土地承包經營權抵押、擔保權能等更加充分而有保障的土地權利。

　　5.建立金融資源回流農村機制。推進農村金融改革創新，切實放寬農村金融市場準入，支援發展農村合作金融，構建結構完整、層次清晰、分工明確、功能互補的農村金融體系，多元化渠道滿足不同主體的金融需求。

　　6.推進其他配套制度改革。深化財稅制度改革，通過合理劃分中央和地方的稅收分配比例，加強以所得稅和財産稅為代表的直接稅建設，改變目前地方財政收入過分依賴一次性土地出讓收入的現狀，推進政府績效考核制度改革，將以GDP為主的考核模式真正轉變為涵蓋經濟發展、城鄉居民收入、耕地保護、糧食安全、生態環境及社會穩定等指標體系的綜合考核模式。

　　重大措施

　　促進城鎮化與農業現代化協調發展，還需要政府主動作為，採取一系列重大措施。

　　1.制定實施新型城鎮化戰略規劃。首先，儘快出臺國家新型城鎮化發展規劃，明確推進城鎮化的指導思想、基本原則、重大舉措和保障措施，強化對城鎮化的總體調控，引導城鎮化向正確方向發展，在城鎮化進程中始終強調夯實農業基礎和維護農民權益。其次，進一步做好城鄉規劃工作，把編制城鎮化發展規劃與新農村建設規劃統一起來，以統籌城鄉規劃作為城鄉一體化的重要抓手，加強對城鎮化發展的分類指導，提高規劃的實用性、操作性和指導性，發揮規劃綜合調控作用，統籌城鄉建設和人口流動。

　　2.明確農民工市民化的“時刻表”。農民工市民化涉及人口多、任務重，應採取分類指導、有序推進的辦法，明確工作“時刻表”。

　　3.有效保護和合理利用土地資源。實施集約節約利用土地的城鎮化模式，控制城市建設規劃用地總規模、嚴格建設用地標準，提高土地的容積率、利用率和産出率。

　　4.把基礎設施建設重點轉向農業農村。大幅增加農業農村基礎設施建設投入，啟動一批拉動內需作用大、經濟社會生態效益明顯的農業農村建設項目，儘快改變城鄉基礎設施建設反差巨大的局面。大力實施高標準農田建設規劃，整合財政投入，統一建設標準，提高建設效果，確保到2020年建成8億畝高標準農田。以耕地整治、農田水利為重點，加強耕地品質建設，建立耕地建設與管護長效機制，確保耕地品質與設施永續利用。加強耕地和水資源污染防治，採取綜合性措施，治理城鎮和工業污染物向農村農業的轉移擴散。加快農村電網改造、鄉村道路建設，改善農村生産生活條件。

　　5.培養新型職業農民和培育新型農業經營主體。在城鎮化進程中實現農民群體的職業分化，使農民“去身份化”，成為一種有尊嚴、有保障的職業選擇。制定國家層面的中長期農民培訓規劃，加快培養新型職業農民，切實提高農民務農創業能力。制定針對性強的扶持政策，大力培育專業大戶、家庭農場、土地合作社和其他各類農民合作經濟組織，做大做強龍頭企業。

　　6.大力推進農業生産經營方式轉變。適應不斷升級的農産品需求，加快構建現代農業産業體系。加大糧食戰略工程實施力度，健全糧食安全保障體系；積極推進農業結構調整，提升高效經濟作物和園藝産業、現代畜牧水産業的比重。加快發展無公害農産品、綠色食品和有機農産品，實行規模化種養、標準化生産、品牌化銷售和産業化經營，進一步提升農産品品質安全水準。大力發展都市現代農業，推進農業與二三産業融合，凸顯農業多功能特徵。加強農産品流通和儲存環節的佈局和建設，大力發展農産品流通生産性服務業，應對農産品産銷區不斷分離的新問題。

　　7.制定促進農民增收的國家戰略規劃。落實城鄉居民收入倍增計劃的目標，制定促進農民增收的戰略規劃，出臺一系列重大政策和改革措施，構建農民增收長效機制。把調控城鄉居民收入差距納入農民增收規劃，明確到2020年城鄉居民收入之比縮小到2：1之內，實現真正意義上的全面小康。（課題承擔單位：國家發展改革委産業所）