社會資本參與PPP項目的合法權益將會得到有效保障。5月9日，國務院辦公廳發出通知，要求對促進民間投資政策落實情況開展專項督查。而在推進政府和社會資本合作(PPP)模式中，通知要求重點督查PPP模式是否存在政策不完善、機制不科學、承諾不兌現等問題。

　　事實上，由於我國特許經營立法尚未完善，社會資本參與PPP建設很難表達自己的合理訴求。如今隨著政府部門加快立法進度，這一情況將得以改善。

　　《中國經營報》記者獲悉，由發改委主導的中國基礎設施和公用事業特許經營立法草案近日已經起草完成，發改委法規司在會同有關部門研究完善立法草案後，爭取儘快上報國務院。

　　草案完成

　　作為特許經營法的主導部門之一，發改委的立法推進工作備受關注。

　　記者了解到，從今年兩會以後，發改委法規司分層次開展立法座談和實地調研，並聽取有關行業組織、市場主體、金融機構、仲介諮詢單位以及有關專家的意見建議，對特許經營做了全方位的調研。

　　截至4月30日，發改委在網上進行了為期一個月的基礎設施和公用事業特許經營立法公眾意見調查問卷。

　　“通過這些工作，主要為社會資本參與PPP創造更多的條件，在調動社會資本參與PPP積極性的同時對規範立法進行了各種探索。”一位地方發改委系統人士表示。

　　發改委特許經營立法課題研究首席顧問金永祥表示，目前我國對於基礎設施和公共事業領域鼓勵社會資本投資缺乏頂層設計和法律效力不足的問題，現在從法律層面的約束，有利於為社會資本參與特許經營提供長期穩定的制度安排。

　　一直以來，由於特許經營立法工作在國務院層面並沒有確定主管部門，實踐中出現的多頭管理現象，導致立法效率低下。

　　目前有關特許經營的規定，存在住建部、財政部和發改委多頭管理的情況，住建部對於特許經營項目，主推其2004年《市政公用事業特許經營管理辦法》，而財政部和發改委自2014年以來各自出臺有關PPP和特許經營的部門規章和規範性文件，且兩個部門文件對項目範圍、投資人選擇等均做出不同的規定。

　　對於目前這種多頭管理的現象，金永祥表示，實質上是不同部門之間的利益衝突和較量。“各部門主導的法律法規自成體系，使得各自在較低位階的部門規章和規範性文件層面反覆徘徊，而不是針對既有的法律進行豐富和完善，由此導致立法進程受阻，未來立法會對這一內容進行明確界定”。

　　據悉，2007年起，發改委開展基礎設施和公用事業特許經營立法的前期研究工作。2013年，特許經營立法列入十二屆全國人大常委會立法規劃，2014年、2015年連續兩年列入國務院立法計劃。

　　去年4月，經國務院常務會議審議通過，發改委會同5部門印發了《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，為特許經營發展提供了基本制度框架。

　　理清政府和社會資本各自職能範圍是特許經營立法的一項重要內容。

　　在這份《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》中，其定義是指政府採用競爭方式依法授權中華人民共和國境內外的法人或者其他組織，通過協議明確權利義務和風險分擔，約定其在一定期限和範圍內投資建設運營基礎設施和公用事業並獲得收益，提供公共産品或者公共服務。

　　2013年，特許經營從傳統的基礎設施和公用事業擴展到社會事業，如教育、醫療、養老、體育健身、文化設施建設。從單個行業項目擴展到複合行業項目，如海綿城市、片區開發。

　　保障社會資本

　　發改委部門和財政部門作為PPP的兩大主導部門，通過示範項目的形式推動PPP項目推薦和知識擴散。發改委第一批推介項目1043個，總金額1.97萬億元，第二批推介項目1488個，總金額2.26萬億元。

　　財政部第一批示範項目30個，總金額1800億元，第二批示範項目206個，總金額6589億元。兩部委推出的PPP項目總金額達5萬億元，約佔2014年中國基建投資總額的半壁江山。

　　然而，隨著PPP模式的推廣，政府和社會資本的關係界定卻越發模糊。

　　“在採用特許經營方式進行的PPP項目中，政府的利益衝突最主要體現在政府一方面作為項目監管主體而另一方面又作為項目合作方。這種既做裁判又做運動員的角色矛盾，使得社會資本很難在特許經營項目實施過程中有效地表達自己的合理訴求。”金永祥説。

　　很顯然，作為亞行技術援助項目，特許經營立法工作中涉及的中國特色的政商關係引起了亞行的注意。

　　《ADB顧問報告》認為，政府以向項目公司注資的方式提供支援，可以用於抵消私營部門投資者的股本注資，獲取以其他方式難以獲取的有關項目公司的資訊以保障政府作為合作方的項目知情權，然而這種安排也會帶來潛在的問題，包括政府作為投資者角色和監管者角色之間的利益衝突。

　　一位參與草案前期研討會的人士表示，為最大程度地避免因政府出資入股項目公司導致與政府作為監管者角色的混亂，可以考慮未來特許經營立法明確規定政府出資人只參與涉及某些公共利益的決策，不參與企業的具體經營，或者政府出資的目的僅在於以股權形式為社會資本方提供資金補貼。

　　在財政部《PPP項目合同指南(試行)》第二條有關社會資本方的規定中，明確項目公司可以由政府和社會資本共同出資設立，但政府在項目公司中的持股比例應當低於50%，且不具有實際控制力及管理權。

　　金永祥認為，如果允許政府方在項目公司中作為大股東從而實際控制項目公司，直接影響和決定項目的運營決策。“比如政府與社會資本在特許經營協議可約定，當政府違約時，項目公司向政府索賠，就索賠事項政府方股東代表應當回避。”