國資充實社保基金探路

　　養老金壓力不斷加大、中央與地方國企改革不斷推進，加快了國有資本劃轉充實社保基金的落地。這項被動議數年的社保基金充實辦法，終於寫進《全國社會保障基金條例》（以下簡稱《條例》）。3月28日，國務院公佈的《條例》中明確表示，基金來源中包括“國有資本劃轉”。

　　此前，包括十八屆三中全會、十八屆五中全會、《政府工作報告》等亦多次提及“劃轉部分國有資本充實社會保障基金”。

　　《條例》明確，該基金由中央財政預算撥款、國有資本劃轉、基金投資收益和以國務院批准的其他方式籌集的資金構成，用於人口老齡化高峰時期的養老保險等社會保障支出的補充和調劑。《條例》于5月1日起施行。

　　記者獲悉，由國資委、財政部、人社部、證監會等多部門組成的專題工作組正在就國有資本劃轉全國社會保障基金展開研究工作，進一步的劃轉方案將擇機出臺。

　　目前，社會保障基金分為全國社會保障基金和地方社會保障基金，二者分屬於兩個層級，地方社會保障基金主要由地方財政承擔財政責任，全國社會保障基金主要由中央財政承擔責任。在使用上，各自用途也不完全一樣，在支付養老群體時，地方和全國是分開使用的。《條例》中所指的基金即為全國社會保障基金，由全國社會保障基金理事會負責其運營。

　　中央財經大學財經研究院院長王雍君對記者表示，現在財政部等多部委研究的國資劃轉社保辦法，是針對全國社會保障基金的討論，將來方案出臺後，地方應該會遵照執行。

　　國資委研究中心處長王絳對記者表示，國資劃轉社保此前就有，例如從2009年開始，便開始劃轉相關上市公司10%股權用來充實全國社會保障基金。歷年的劃轉途徑主要包括股權劃轉和國有資本經營預算調入一般公共預算，再劃轉進入社保基金。

　　2013年召開的十八屆三中全會曾提出“劃轉部分國有資本充實社會保障基金”，部分地方政府在國資劃轉的資金來源上進行探路，例如山東省嘗試將非上市公司股權劃轉進入省社保基金範疇。相關財政研究人士表示，山東劃轉非上市公司股權的做法，對於全國社會保障基金有一定的參考價值。

　　王雍君對記者表示，社會保障基金將繼續向著全國統籌的方向調整，以後養老金的標準，包括上繳標準，領取養老金的標準、資格等，越來越多會轉給中央來承擔責任，下一步全國統籌力度還會加大。

　　地方探索的兩條路徑

　　財政部在2015年5月公佈了當年的全國社保基金預算：社保基金收入43088.07億元，支出38463.97億元，其中9741.75億元為財政補貼。而2015年的中國財政所面臨的境況是稅收增速不斷下滑，從8月開始以“穩增長”為主要的財政投資開始大量下發。

　　擴充社保基金的資金來源成為題中之義。

　　2015年，山東省率先出臺了《省屬企業國有資本劃轉充實社會保障基金方案》，欲將省管18戶企業中的國有資本按照一次劃轉、分步到位、逐戶完善的原則，按一定比例劃入省社保基金理事會中。

　　根據公開消息，截至目前，山東省國資委已經正式啟動部分國有資本劃轉工作，分兩次將省國資委履行出資人職責的18戶企業30%的國有資本金180.65億元劃轉至省社保基金理事會。

　　與以往國有資本劃轉社保的途徑有所區別的是，該省此次劃轉企業中，涉及到了非上市公司股權。在上述兩次國有資本劃轉後，省國資委和省社保基金理事會分別持有企業70%和30%的國有資本。

　　由此，山東省國資委監管的18戶企業由此改建成為股權多元化的公司制企業，按照《公司法》要求建立股東會、董事會和監事會，由省國資委和省社保基金理事會按持有産權分別行使股東職權、履行股東義務。

　　下一步，山東省國資委將與省社保基金理事會共同推動出資企業建立規範的公司治理結構，制定股東會議事規則，修訂公司章程、明確股東會職權，並按比例派出董事、監事。此外，還有460多戶、未經審計的資産超過760億元省直各部門各單位管理的國有企業，經過清産核資後，將於2016年6月底前完成統一監管，這些企業國有資本的30%也將分步轉給省社保基金理事會持有。

　　為了實現劃轉的穩妥推進，山東省推行的措施是“分步”辦理劃轉相關手續。根據該省省屬企業改制情況、省屬經營性國有資産統一監管工作進展，分步辦理劃轉手續。首先，對已按照《公司法》設立的省屬企業，由省國資委等單位依據經仲介機構審計的年度財務報表，向省政府提出申請並按批復辦理劃轉手續。其次，省國資委會同省直有關部門、單位，加快推進全民所有制企業完成公司制改建，並及時將30%的國有資本劃轉省社保基金理事會。改制工作力爭2016年年底前完成。

　　與山東擴充股權劃轉範圍不同，上海選擇的是直接上調國資劃轉社保的比例。

　　2016年1月上海財政局公佈的《關於上海市2015年預算執行情況和2016年預算草案的報告》顯示，2016年上海市將按照國家統一部署，進一步擴大國有資本經營預算收益收繳範圍，並將市本級國有資本經營預算不低於當年預算收入19%的部分調入一般公共預算，用於充實社會保險基金。

　　中央財經大學財經研究院院長王雍君表示，從國家層面看，中央層面的國有資本經營預算、社會保險預算的調入及劃轉這麼多年一直在做。目前國有資本上繳政府的現行比例是16%，上繳後進入國有資本經營預算，成為國有資本經營預算的收入來源，在這個基礎上，再把其中一部分，劃轉到社會保險預算裏面。但是，考慮到養老保險還沒有實現全國統籌，實際上現在國家層面和地方層面還不一樣，各個地方各有自己的一套操作辦法。

　　劃轉思路已經清晰

　　國資劃轉社保早在2001年就已開始，此次以法規性公文加以明確，在部分國資人士看來，這將給國資劃轉社保帶來更多新的空間。

　　在3月28日公佈的《條例》中，關於全國社會保障基金構成的描述是：由中央財政預算撥款、國有資本劃轉、基金投資收益和以國務院批准的其他方式籌集的資金構成。

　　而在2001年推出的《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）中，對於全國社會保障基金的構成規定的是：國有股減持劃入資金及股權資産、中央財政撥入資金、經國務院批准以其他方式籌集的資金及其投資收益形成的由中央政府集中的社會保障基金。

　　王雍君解釋道，國有股減持是指將政府持有的部分國有股份，轉變為社會保險基金的持股。而劃轉是包括把國有企業利潤的一部分拿上來，相當於利潤的再分配。但是，《條例》與《暫行辦法》的部分初衷一致，都是為全國社會保障基金籌集資金。

　　在中國社會科學院世界社會保障研究中心主任鄭秉文看來，《條例》是對全國社會保障基金理事會、全國社會保障基金做出的更高立法層次的行政法規。

　　長期以來，中央企業為社保基金提供了長期的收益。相關數據統計顯示，以2007年實施國有資本金預算制度為起點，截至2011年底，有2135.13億元國有股權轉讓收入劃歸全國社保基金，佔全部社保基金財政性投入的43.4%。

　　王絳認為，由於中央企業中已經有很多通過改制上市成為了公眾公司，其利潤總額扣除上繳所得稅和歸屬少數股東收益後才是可供國有股東分配的凈利潤，並在按照公司法的規定計提法定公積金後才是企業上交資本收益的基數，這個基數僅佔到中央企業利潤總額的45%左右，據此計算，2011年中央企業上繳國有資本經營收益總比例已經超過10%。

　　3月28日，國務院法制辦負責人就社會保障基金條例熱點問題答記者問時説，16年來，通過財政撥款、國有資本劃轉等方式不斷充實基金，加上投資收益，截至2015年12月底，基金規模已達15085.92億元。這與2000年左右剛剛設立全國社會保障基金時的200億元相比，數額已不可同日而語。而且，截至2015年12月底，累計投資收益額為7133.34億元，年均投資收益率為8.82%，超過同期年均通貨膨脹率6.47個百分點。

　　王絳對記者表示，從2007年實施國有資本金預算制度以來，中央企業利潤分配大體上分為四個部分：一是25%依法上繳所得稅；二是25%歸屬少數股東，這是中央企業股權多元化改革形成的結果；三是25%依據《公司法》提取的法定公積金、任意公積金等存留收益，用於彌補過去年度的虧損和資本積累；四是25%母公司可支配利潤，即通過上市公司分紅和全資子公司上交利潤。而在留存母公司利潤這一塊上，國有股減持轉入社保，充分體現了國有資本收益分享。

　　上海市在上市公司股權劃轉上此前就有過嘗試。3月30日，上海市國資委相關人員對記者表示，從2009年開始，上海市便按照部委的“要求”，來進行國有資本劃轉進入全國社會保障基金。

　　上海市國資委相關人員所説的“要求”，是指2009年財政部、國資委、證監會、社保基金會聯合印發的《境內證券市場轉持部分國有股充實全國社會保障基金實施辦法》的通知，其中明確表示“股權分置改革新老劃斷後，凡在境內證券市場首次公開發行股票並上市的含國有股的股份有限公司，除國務院另有規定的，均須按首次公開發行時實際發行股份數量的10%，將股份有限公司部分國有股轉由社保基金會持有，國有股東持股數量少於應轉持股份數量的，按實際持股數量轉持”。

　　實際上，在地方層面的積極探路下，下一步的國資劃轉社會保障基金或將向更加多元化的路徑轉變。目前，對於非上市公司經營性國有資産劃轉，以及劃轉最終究竟進入全國社會保障基金，還是進入地方社會保障基金等，都是尚待探討的問題。

　　王絳舉例，比如對於非上市公司的經營性資産等劃轉，還需要更深的研究。不過，即便最終的國資劃轉方案還需等待一段時間，整體的劃轉思路已經十分清晰。

　　國企利潤承壓

　　如果以國有資本劃轉全國社會保障基金的頂層方案出臺為時間節點，最新的劃轉規模將有多大？

　　前述財政研究人士表示，目前尚未有準確匡算，因為還要持續對各個省市進行數據測算，尤其在目前的社保基金沒有實現全國統籌的背景下，更需要具體到省市的詳細測算。此外，關於國有資本數據基本統計和調研還將繼續開展，需要弄清楚所需的資金缺口到底多大，包括5年的缺口，10年的缺口，以及全國目前整個國有資産存量和流動性國有資本，國有企業的承受能力等因素仍需要反覆做測算。

　　不過，一組關於中國老齡人口的統計數據，可以佐證當前社保資金缺口的壓力。相關數據統計顯示，2014年中國60周歲及以上人口2.12億，佔總人口比為15.5%；65周歲及以上人口1.38億，佔總人口比為10.1%。隨著人口老齡化進程不斷加劇，基金規模不斷擴大，保障基金安全的任務無疑將越來越重。

　　鄭秉文表示，所謂的“缺口”，是指當年的收入和支出的差額，就是指現金流的問題。

　　王雍君認為，通過國有企業上繳政府紅利來看，國有資本經營預算中的資金相對充裕，所以用國有企業創造的利潤的一部分來彌補養老保險資金缺口，來應對老齡化造成的壓力，不失為一種可行的渠道。“另外，國有資本金上繳比例提高後，國有企業的利潤留下來就減少，好處在於國有企業的盲目投資重復投資可能會受到一定的抑制，如果將國有企業的利潤上繳，更多用於社保基金的開支，將一定程度上有助於減少這類投資”。王雍君説。

　　下一步，為了推進上述途徑的國有資本劃轉充實全國社會保障基金，相關部門將致力於建立覆蓋全部國有企業、分級管理的國有資本經營預算管理制度，並提高國有資本收益上繳公共財政比例，最終實現2020年提高到30%，更多用於保障和改善民生。

　　不過，上述國資人士表示，根據黨的十八屆三中全會要求，將逐步提高國有資本收益上繳公共財政的比例，2020年提高到30%，從這一點上來説，下一步需要認真研究企業分紅與資本收益上繳財政的相關問題。

　　而且，從地方上探路的情況來看，上述國資人士表示，對於社保基金持股、行權規則的制定，及對企業公司治理和決策的影響需要進一步研究分析。除去劃轉之前、劃轉過程中需要考量的問題，劃轉之後的社保基金監管問題，同樣值得關注。

　　上述國資人士表示，未來的社保基金的基礎要求是穩健運作，社保基金持有國有企業股權，如何承擔經營風險承擔的問題也需要認真研究。

　　王雍君表示，這一點可以通過預算的一套程式來做監督，從預算的準備階段開始，到預算審查、預算執行控制、預算的評估與審計，每一個環節都嚴格把控，監管便能取得成效。畢竟，監管主要依賴的是預算程式的有效改革，只要前期編制、人大審查、執行操作等都掌控好，預算便能發揮重要的監管功能。

　　王絳則從央企的角度來分析，認為需要進一步理順國有企業的利潤分配問題，兼顧國家、企業和職工個人三者的關係，要處理好企業自身積累與當期最大限度地貢獻國家、服務於民生的關係。要促進中央企業的改革發展，就要進一步構築有利於各類企業公平競爭的市場環境，嚴格按照市場規律規範中央企業的分配關係。